การกำกับดูแลและการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ขา่ วสารเศรษฐกิจ
การกำกบั ดแู ลและการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่

จากผลการเลอื กต้ังผ้วู ่าฯ กทม. ทคี่ ุณชัชชาติได้รบั คะแนนเสียงอยา่ งถลม่ ทลาย ทำลายสถิติท่ีเคยมีมาในอดีต
ทำใหบ้ างคนมคี วามวิตกกงั วลวา่ จะทำให้การกำกับดแู ลหรือตรวจสอบทำได้ยาก ซึง่ ในความเป็นจริงแล้วหาเป็น
เช่นนน้ั ไม่ เพราะการกำกบั ดแู ลหรือการตรวจสอบยังคงทำไดภ้ ายใต้หลักการของการกระจายอำนาจ และหลักการ
ของการปกครองทอ้ งถ่ินที่รฐั ธรรมนญู บัญญัติรองรับไว้ บทบัญญัตริ ัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2560
มาตรา 250 วรรคทา้ ยไดบ้ ัญญัตไิ วว้ ่า

“...ตอ้ งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ มอี ิสระในการบรหิ าร การจดั ทำบริการสาธารณะ การส่งเสริม
และสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกำกบั ดแู ลองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ซึ่งต้องทำ
เพียงเท่าทจ่ี ำเปน็ เพ่อื การคุ้มครองประโยชนข์ องประชาชนในท้องถน่ิ หรือประโยชน์ของประเทศเป็นสว่ นรวม การ
ปอ้ งกนั การทุจริต และการใช้จ่ายเงนิ อยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ โดยคำนึงถงึ ความเหมาะสม และความแตกต่างของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแตล่ ะรปู แบบ...”

อนั เป็นการใหค้ วามสำคัญของการกำกับดแู ลองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ โดยระบวุ ่าเปน็ หน่งึ ในกระบวนการ
ควบคุมตรวจสอบ และปรับปรุงแก้ไขการบรหิ ารงานท้องถิ่น ให้บรรลุเปา้ หมายการของบรกิ ารสาธารณะทก่ี ำหนดไว้
เพอ่ื ให้เกดิ ประสิทธภิ าพและประสิทธผิ ลสงู สุด

การกำกับดูแลและการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ คืออะไร

การกำกบั ดูแลและการตรวจสอบ หมายถงึ ความสัมพนั ธ์ระหว่างหน่วยงานตามหลกั การบรหิ ารราชการ
แผน่ ดนิ แบบกระจายอำนาจ ทห่ี นว่ ยงานหนงึ่ มอี ำนาจในการควบคมุ อีกหนว่ ยงานหน่ึง ท่อี ยู่ในการกำกบั ดูแลให้ปฏิบตั ิ
ใหถ้ กู ตอ้ งตามกฎหมาย หรือตามอำนาจหน้าท่ี หรอื อำนาจทอ่ี งค์กรที่มีหน้าท่ีในการกำกับดแู ลองค์กรอ่ืนในการให้
องคก์ รนั้นๆ ทำงานภายใต้กฎหมายท่ีบัญญตั ไิ ว้ โดยเปน็ การใชอ้ ำนาจของราชการสว่ นกลางกบั ราชการส่วนภูมิภาค
เพ่ือตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการสว่ นท้องถน่ิ วา่ ชอบดว้ ยกฎหมายหรือไม่

หากเห็นวา่ ไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมตั ิใหก้ ารกระทำนนั้ มผี ลบงั คับ หรอื อาจยกเลกิ เพิกถอนการ
กระทำนัน้ แลว้ แตก่ รณี แตไ่ ม่มอี ำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรอื การใชด้ ุลยพินิจ หรอื สงั่ การนอกเหนือจากท่ี
กฎหมายกำหนดไวไ้ ด้ แตกตา่ งการควบคมุ บงั คบั บญั ชา ท่เี ปน็ การใช้อำนาจของผ้บู ังคบั บญั ชาทีม่ ีเหนอื ผ้ใู ต้บังคบั บัญชา
เพ่อื ควบควบคุมและตรวจสอบ ทัง้ ความชอบด้วยกฎหมาย และความเหมาะสมหรอื ดุลพินิจของผู้ใ ต้บังคับบัญชา
โดยผู้บงั คบั บญั ชามีอำนาจยกเลกิ เพกิ ถอนหรือสง่ั แก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนน้ั ได้

ซ่งึ ในกรณีของการบรหิ ารราชการแผน่ ดิน ก็คอื ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งราชการส่วนกลางกับราชการสว่ น
ภูมิภาค (จงั หวัด, อำเภอ) หรอื ภายในราชการส่วนกลางสงั กัดเดยี วกนั หรือภายในราชการส่วนภมู ภิ าคดว้ ยกันเอง
การกำกับดูแลและตรวจสอบองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน จึงมีลกั ษณะเป็นการควบคมุ กำกับดแู ลการดำเนินงาน
บรกิ ารสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ซงึ่ มีความสำคัญตอ่ การบริหารทอ้ งถน่ิ ใหม้ ีประสิทธิภาพและ
ประสทิ ธิผล

หลักการของการกำกับดูแลองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ คอื

1) การกำกบั ดแู ลโดยสมาชิกสภาทอ้ งถ่นิ ซึ่งมาจากการเลือกต้ังเชน่ เดียวกบั ฝา่ ยบรหิ าร โดยหลกั การแล้ว
บุคคลผู้มีสถานะดังกล่าวจะทำหน้าที่แทนประชาชนผู้เลือกตนเข้าไปในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารให้เป็นไป
ตามเจตนารมณ์ของทอ้ งถ่นิ รวมทง้ั การปฏบิ ตั ิที่ถูกต้องตามกฎหมายและมีความโปร่งใสในการทำงาน

โดยกฎหมายได้ใหส้ ทิ ธิ และอำนาจแก่ฝา่ ยสภาท้องถ่ินไว้ในการเสนอแนะ การซักถาม การอภิปราย ฯลฯ
เป็นเคร่ืองมือในการกำกับดูแล แต่กลไกการกำกบั ดูแลและตรวจสอบควบคุมการบริหารงานในลักษณะเช่นนี้
ของประชาธปิ ไตยแบบตวั แทน (Representative Democracy) บ่อยครง้ั ถูกตงั้ ข้อสงสยั ว่า ไมม่ ปี ระสิทธภิ าพเพียงพอ
ไมเ่ อาจริงเอาจงั กับปัญหาท่ีเกิดข้นึ จนกระท่ังการสมยอมหรอื แลกเปลย่ี นผลประโยชนส์ ว่ นตวั กบั ฝ่ายบรหิ าร จึงทำให้มี
การรบั รองหรือส่งเสริมบทบาทประชาชนในการมีส่วนร่วมการตรวจสอบและควบคมุ โดยตรงอกี ทางหน่ึง ท่ีเรียกกันวา่
ประชาธปิ ไตยแบบมสี ่วนรว่ ม (Participatory Democracy)

2) การกำกับดแู ลโดยกระบวนการบริหาร (Administrative Control) เปน็ การกำกบั ดแู ลและตรวจสอบ
โดยการใหเ้ จา้ หน้าที่ของราชการสว่ นกลาง หรอื ส่วนภมู ภิ าค ในฐานะทเ่ี ป็นตวั แทนของส่วนกลาง เชน่ รฐั มนตรีวา่ การ
กระทรวงมหาดไทยกำกับดแู ล กทม. ผวู้ า่ ราชการจงั หวดั กำกับดแู ล อบจ. เมืองพัทยา เทศบาลนครและเทศบาลเมือง
นายอำเภอกำกับดูแลเทศบาลตำบล และ อบต. เปน็ ตน้ หรือแม้แต่การออกกฎหมายลำดับรองที่อยูใ่ นอำนาจของฝ่าย
บรหิ าร เชน่ กฎกระทรวง ระเบียบกระทรวง ฯลฯ

อยา่ งไรกต็ าม พบวา่ การกำกบั ดูแลในลักษณะนี้บางครงั้ มีการกำกับดูแลโดยการออกหนังสือสั่งการท่ีไม่ได้
อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆ มารองรับ อนั เป็นการแสดงถงึ ลกั ษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการสว่ นกลางและ
สว่ นภูมิภาคกบั องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ทีม่ มี ากกวา่ การกำกบั ดแู ลตามปกติ ดว้ ยการใช้หนังสอื ราชการเป็นเครื่องมอื
สำคัญในการถา่ ยทอดคำสงั่ เพอ่ื ตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาล จงั หวดั หรืออำเภอ โดยไมค่ ำนงึ ถึงความสัมพันธ์
ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสูท่ ้องถนิ่ แตอ่ ยา่ งใด

3) การกำกบั ดแู ลโดยกระบวนการยตุ ธิ รรม (Judicial Control) เช่น ศาลปกครองหรอื ศาลยตุ ิธรรม เปน็ ตน้
และองค์กรตรวจสอบอน่ื เชน่ สตง. ปปช. ผูต้ รวจการแผ่นดนิ ฯลฯ ซ่งึ เปน็ การแสดงให้เหน็ ว่าองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ
ที่จัดต้งั ขนึ้ มาไม่ได้มมี คี วามเป็นอสิ ระ (Autonomy) ทข่ี าดจากการกำกับดแู ลของกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม
รปู แบบการกำกบั ดูแลในระดับท้องถ่ิน

โดยทว่ั ไปแล้วการกำกบั ดูแลหรอื ตรวจสอบการบรหิ ารงานของหนว่ ยการปกครองท้องถ่นิ มักจะพบในสอง
ลักษณะ ลักษณะแรกเป็นการควบคมุ หรือตรวจสอบโดยหน่วยงานของรฐั ด้วยกันเอง ลักษณะที่สองเป็นการตรวจสอบ
โดยประชาชนผู้มีสิทธเิ ลือกตัง้ หรือพลเมอื ง (Electorates or citizens) ของหน่วยการปกครองทอ้ งถนิ่ น้ันๆ อาจทั้งโดย
ลกั ษณะปัจเจกบคุ คล (Individual) หรอื กลุม่ บุคคล หรือองค์กรทมี่ ิใชร่ ัฐ โดยสามารถแยกได้เปน็ สองรูปแบบคือ

1) การกำกับดูแลโดยสมาชิกสภาทอ้ งถิน่ ซึง่ มาจากการเลอื กตัง้ เชน่ เดยี วกบั ฝ่ายบริหาร โดยหลกั การแล้ว
บุคคลผู้มสี ถานะดังกล่าวจะทำหน้าที่แทนประชาชนผู้เลือกตนเข้าไปในการกำกบั ดูแลฝ่ายบริหารให้เป็นไปตาม
เจตนารมณ์ของท้องถน่ิ รวมท้งั การปฏิบัติทถี่ ูกต้องตามกฎหมายและมีความโปร่งใสในการทำงาน โดยกฎหมายได้ให้
สทิ ธิ และอำนาจแก่ฝ่ายสภาท้องถิ่นไวใ้ นการเสนอแนะ การซักถาม การอภปิ ราย ฯลฯ เปน็ เครือ่ งมือในการกำกับดแู ล
แต่กลไกการกำกับดูแลและตรวจสอบควบคุมการบริหารงานในลักษณะเช่นนี้ของประชาธิปไตยแบบตัวแทน
(Representative Democracy)

บอ่ ยครงั้ ถูกตั้งข้อสงสยั วา่ ไมม่ ีประสทิ ธิภาพเพียงพอ ไม่เอาจริงเอาจังกับปัญหาทเี่ กิดขึ้น จนกระท่ังการ
สมยอมหรอื แลกเปล่ยี นผลประโยชนส์ ว่ นตัวกบั ฝ่ายบรหิ าร จึงทำให้มกี ารรบั รองหรือส่งเสรมิ บทบาทประชาชนในการ
มีสว่ นรว่ มการตรวจสอบและควบคุมโดยตรงอกี ทางหนง่ึ ทเี่ รียกกันวา่ ประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory
Democracy)

2) การกำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยภาคประชาชน เช่น การเข้าช่ือถอดถอนผู้บริหารท้องถ่นิ
โดยประชาชนผ้มู สี ิทธเิ ลอื กต้งั ฯ ซง่ึ ขณะนรี้ า่ งกฎหมายฯ ไดผ้ า่ นวาระท่ี 1 ในการรบั หลกั การของสภาผู้แทนราษฎรไปแลว้
อยู่ในชั้นพิจารณาของกรรมาธิการ หรือโดยการตรวจสอบอย่างไม่เป็นทางการของภาคประชาสังคมต่าง ๆ
หรอื สภาพลเมืองท่มี กี ารพยายามจัดตงั้ ขน้ึ ในหลายพืน้ ทีท่ ่ีแมว้ า่ จะยังไมม่ กี ฎหมายรองรบั ก็ตาม

ฉะนั้น การทีห่ ลาย ๆ คนเป็นหว่ งหรือวิตกกังวลวา่ ท้องถิ่นจะมีอำนาจมากเกินไปหรือตรวจสอบไม่ได้
จงึ ไม่เปน็ ความจรงิ เพราะแท้ทจี่ รงิ แลว้ ปจั จบุ ันองคก์ รปกครองทอ้ งถ่นิ ถูกควบคุมมากเกินไปเสยี ด้วยซ้ำ จนตอ้ งมกี าร
รณรงคเ์ ขา้ ช่อื เพอ่ื แก้ไขรัฐธรรมนญู ฯ หมวดการปกครองทอ้ งถิน่ ภายใต้แคมเปญ“ขอคนละช่ือปลดล็อกท้องถ่นิ ” น่ะครบั

ทมี่ า : หนังสือพิมพ์กรงุ เทพธุรกจิ