บทที่ 1 ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ

บทที่ ๑

ความรู้เบอ้ื งตน้ เกี่ยวกบั นโยบายสาธารณะ

วตั ถุประสงคก์ ารเรยี นประจาบท

เมื่อได้ศึกษาเน้อื หาในบทนแี้ ลว้ นิสิตสามารถ
๑. อธิบายความหมาย องค์ประกอบ ความสาคัญ และประโยชน์ของนโยบายสาธารณะตาม
ทัศนะของนกั วชิ าการทง้ั ในและต่างประเทศได้
๒. จาแนกประเภทของนโยบายสาธารณะได้
๓. มคี วามรู้ความเขา้ ใจเกย่ี วกบั วงจรของนโยบายสาธารณะ

ขอบข่ายเน้อื หาประจาบท

ความนา
๑.๑ ความหมายของนโยบายสาธารณะ
๑.๒ องคป์ ระกอบของนโยบายสาธารณะ
๑.๓ ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ
๑.๔ ความสาคญั ของนโยบายสาธารณะ
๑.๕ ลกั ษณะของนโยบายสาธารณะ
๑.๖ วัตถปุ ระสงค์ของนโยบายสาธารณะ
๑.๗ ประเภทของนโยบายสาธารณะ
๑.๘ ตัวแสดงในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
๑.๙ วงจรของนโยบายสาธารณะ
สรปุ ทา้ ยบท
คาถามท้ายบท
เอกสารอา้ งอิงท้ายบท

บทที่ ๑ ความรู้เบอื้ งตน้ เกีย่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๒

ความนา

พระปฐมบรมราชโองการ ในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดลุ ยเดช ท่ีว่า “เราจะ
ครองแผ่นดินโดยธรรม เพื่อประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม” หัวใจสาคัญของนโยบายสาธารณะ
ทุกนโยบาย คือ เพ่ือประโยชน์สุขของประชาชน นักการเมือง และรัฐบาล เพราะทุกคนต้องเกี่ยวข้อง
กบั นโยบายสาธารณะทั้งส้ิน โดยเกย่ี วขอ้ งในกระบวนการใด กต็ อ้ งมจี ิตสานกึ หรือตระหนักในเรื่องของ
ประโยชนส์ ุขและประโยชน์สาธารณะเสมอ

นโยบายสาธารณะนับว่าเป็นเคร่ืองมือที่สาคัญของรัฐในการบริหารประเทศ ความก้าวหน้า
ของแต่ประเทศในประชาคมโลกน้ี ส่วนใหญ่เกิดจากการกาหนดทศิ ทางการพัฒนาประเทศของรัฐบาล
ในประเทศนนั้ ๆ ซ่งึ ร้จู ักกนั ในนามของนโยบายสาธารณะ โดยจะเข้าไปเกี่ยวขอ้ งกับการพัฒนาคณุ ภาพ
ชวี ิตของประชาชนในแต่ละประเทศในด้านสาคญั ๆ อาทิเช่น ด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม
ด้านความม่ันคง ด้านสาธารณสุข ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ อาจกล่าวได้ว่า นโยบาย
สาธารณะล้วนแล้วแตม่ ีผลกระทบต่อชีวิตความเปน็ อย่ขู องประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งมนุษย์ไม่
ว่าจะอยู่ภายใต้การปกครองรูปแบบใดย่อมเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับนโยบายสาธารณะท่ีกาหนดข้ึนโดย
สถาบันทางการเมืองสายรัฐศาสตร์ (Political Science) หรือหน่วยงานทางการบริหารของรัฐต่างๆ
สายรัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) อยู่ตลอดเวลา ในฐานะของผู้ท่ีมีส่วนร่วมในการ
กาหนดนโยบายโดยทางตรงหรือทางอ้อม ก็จะอยู่ในฐานะของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบาย
สาธารณะท่ีถูกกาหนดข้ึนท้ังส้ิน เรียกได้ว่า เป็นบทเรียนท่ีสาคัญบทหนึ่งซึ่งประเทศที่กาลังพัฒนา
(Developing Countries) ท้ังหลายกาลังเรียนรู้ด้วยความเจ็บปวด ได้แก่ บทเรียนท่วี า่ นโยบาย/แผน/
แผนงาน/ หรือโครงการทั้งหลายที่รา่ งข้ึนด้วยความสุขุมรอบคอบ เต็มไปด้วยหลักวิชา เทคนิควิธีการ
สมัยใหม่ เป็นสิ่งท่ีจาเป็น แต่ยังไม่เพียงพอที่จะเป็นหลักประกันความสาเร็จหรือความล้มเหลวของ
นโยบาย/แผน/แผนงาน/ หรือโครงการนนั้ ๆ กล่าวคือนโยบายนัน้ ๆ แม้จะดูนา่ เชื่อถอื และเตม็ เปีย่ มไป
ด้วยความหวังเพียงใดบนหน้ากระดาษ แต่จะไม่มีความหมายอะไรเลยหากปราศจากการดาเนินการ
ตามนโยบายหรือการนาไปปฏิบัติ (Policy Implementation) อย่างถูกต้องและจริงจัง และด้วย
ความพยายามอุตสาหะของภาคส่วนต่างๆ ตลอดจนองค์กรกลไกท่ีเก่ียวข้อง๑ ซึ่งผู้เขยี นจะไดน้ าเสนอ
ในบทขา้ งหน้า

ดังน้ัน เม่ือนโยบายสาธารณะเป็นส่ิงที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประชาชนทุกคนในสังคม การเรียนรู้
และทาความเขา้ ใจกับนโยบายสาธารณะ จึงเป็นสิ่งที่มีความสาคัญและจาเป็นอย่างมาก โดยผู้เขยี นจะ
นาเสนอเน้ือหาสาระสาคัญของนโยบายสาธารณะตามลาดับ

๑.๑ ความหมายของนโยบายสาธารณะ

จากการศึกษาความหมายของนโยบายสาธารณะผ่านแนวคิดของนักวิชาการท้ังในและ
ต่างประเทศในแง่มุมต่างๆ ก็พบว่า มีนักคิดนักวิชาการได้ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะไว้

๑ จุมพล หนิมพานิช, การนานโยบายไปสู่การปฏิบัติ มุมมองในทัศนะทางรัฐศาสตร์ การเมือง และรัฐ
ประศาสนศาสตร์ การบริหาร และกรณีศึกษาของไทย, พิมพ์คร้ังที่ ๑, (กรุงเทพมหานคร: สานักพิมพ์แห่ง
จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย, ๒๕๕๔), หนา้ ๒.

บทท่ี ๑ ความรู้เบอื้ งตน้ เกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ ๓

ค่อนข้างหลากหลายในเชิงเนื้อหา แต่ก็มีนัยไปในทิศทางเดียวกัน ดังจะได้นาเสนอทัศนะของ
นกั วิชาการเหล่าน้ัน ต่อไปน้ี

คาว่า “นโยบายสาธารณะ” หมายถึง ความคิดของรัฐบาลที่ว่าจะทาอะไรหรือไม่ อย่างใด
เพียงใด เมื่อใด โดยมีองค์ประกอบ ๓ ประการ คือ การกาหนดเป้าหมาย หลักการและกลวิธีท่ีจะ
ปฏบิ ัติให้บรรลุวตั ถุประสงค์ และการเตรียมการสนับสนุนตา่ งๆ๒ ซง่ึ เป็นแนวทางการดาเนินกจิ กรรมที่
ผ่านมาในอดีต กิจกรรมที่กาลังดาเนินการอยู่ในปัจจุบัน และกิจกรรมที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต๓
ท้ังน้ี ก็เป็นแนวทางกว้างๆ ท่ีรัฐบาลของประเทศหน่ึงๆ ได้กาหนดขึ้นเป็นโครงการ แผนการหรือ
กาหนดการเอาไว้ล่วงหน้า เพื่อเป็นหนทางชี้นาให้มีการปฏิบัติต่างๆ ตามมาท้ังเพื่อให้บรรลุถึง
เป้าหมาย หรือวัตถุประสงค์ที่ได้กาหนดไว้๔ กล่าวคือเป็นชุดของข้อเสนอเกี่ยวกับการกระทาของ
บุคคล กลุ่มบุคคล หรือรัฐบาล ภายใต้สิ่งแวดล้อมท่ีประกอบไปด้วยปัญหา อุปสรรค (Obstacles)
และโอกาส (opportunity) ซึ่งนโยบายถูกนาเสนอเพ่ือนาไปใช้ประโยชน์ในการแก้ไขปัญหาของ
ประชาชนโดยมุ่งท่ีจะกระทาให้บรรลุเป้าหมาย หรือกระทาให้วัตถุประสงค์ปรากฏเป็นจริง
นอกจากน้ี นโยบายสาธารณะยังต้องประกอบด้วยแนวความคิดท่ีสาคัญเก่ียวกับเป้าประสงค์ (goal)
วัตถุประสงค์ (objective) หรือจุดมุ่งหมาย (purpose) ของสิ่งท่ีรัฐกระทา๕ สอดรับกับทัศนะของ
James E. Anderson ท่ีไดใ้ ห้ความหมายไวว้ ่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง แนวทางการปฏบิ ตั ขิ องรัฐ
ท่มี ีวตั ถุประสงค์อย่างใดอย่างหน่งึ หรอื หลายอย่างและติดตามดว้ ยผกู้ ระทา หรอื การปฏิบัติ ซึ่งอาจจะ
ปฏิบตั ิโดยคนๆ เดียวหรอื คณะบุคคลกไ็ ด้ ในการทจ่ี ะแก้ปญั หาทีเ่ กี่ยวขอ้ ง มอี งคป์ ระกอบท่สี าคัญ คอื

๑) ตอ้ งมวี ตั ถปุ ระสงค์
๒) เปน็ แนวทางปฏิบัติ
๓) การปฏิบตั จิ ะตอ้ งเกิดขึ้นจรงิ
๔) การปฏิบัติจะเป็นไปในเชงิ บวก หรือเชิงลบก็ได้
ในขณะที่มีนักวิชาการต่างประเทศอีกหลายท่านก็มีมุมมองที่หลากหลายออกไปอีก อาทิเช่น
เดวิด เอสตัน (David Easton)๖ ได้ให้ความหมายว่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง เป็นเรื่องของการ
จัดสรรผลประโยชน์ หรือคุณค่าแก่สังคม ซึ่งกิจกรรมของระบบการเมืองนี้จะกระทาโดยบุคคลผู้มี
อานาจส่ังการ เป็นสิ่งที่รัฐบาลตัดสินใจที่จะกระทาหรือไม่กระทาเป็นผลมาจาก “การจัดสรรค่านิยม
ของสังคม” ทั้งน้ี Easton ได้ชีใ้ ห้เห็นถึงความสัมพันธร์ ะหว่างผู้ตัดสินใจนโยบายกับประชาชนในสังคม
วา่ การตัดสินใจนโยบายใดๆ ของรัฐบาลจะต้องคานึงถึงค่านิยมและระบบความเชื่อของประชาชนใน

๒ อมร รักษาสัตย์, “สถาบันและกระบวนการเพ่ือการพัฒนานโยบายในประเทศไทย”, วารสารพัฒน
บริหารศาสตร์, (๒๕๑๘) : ๑๘.

๓ ศุภชัย ยาวะประภาษ, นโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร: สานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
๒๕๓๓), หน้า ๓.

๔ กุลธน ธนาพงศธร, “แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน, (นนทบุรี: สานกั พิมพ์มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๓๕), หนา้ ๙.

๕ Carl J. Friedrich, Man and His Government: An Empirical Theory of Politics, (New
York: McGraw-Hill, 1963), p. 70.

๖ David Easton, The Political System: An inquiry into the state of political science,
(New York: Alfred A. Knoft, 1953), pp. 19-20.

บทที่ ๑ ความรูเ้ บอื้ งตน้ เก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ ๔

สังคมเป็นสาคัญ ด้วยเหตุผลท่ีว่านโยบายสาธารณะ น้ันคือการตัดสินใจที่มีจุดยืนของรัฐบาล ซึ่ง

จะต้องมีการกระทาท่ีต่อเนื่องสม่าเสมอ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง คือการตัดสินใจเกี่ยวกับกิจกรรมท่ีมี
พันธะผูกพันในการดาเนินการอย่างต่อเน่ือง๗ และบรรดาการตัดสินใจอย่างสัมฤทธิ์ผลท่ีเกี่ยวข้องกับ

การดาเนินการต่างๆ ที่สังคมจะดาเนินการ ยินยอม หรือห้ามกระทาน้ันๆ๘ เพราะนโยบายสาธารณะ

มีความหมายเกี่ยวกับกิจกรรมที่กระทาโดยรัฐบาล ซ่ึงครอบคลุมกิจกรรมทั้งหมดของรัฐบาล อาทิเช่น

การจัดการศึกษา การจัดสวัสดิการ และการก่อสร้างทางหลวงโดยรัฐ รวมท้ังข้อกาหนดและระเบียบ

ในการควบคุมและกากับการดาเนินกิจกรรมของปัจเจกบุคคลและนิติบุคคลทั้งมวล ตลอดจนการ

ดาเนินงานของหน่วยงานของรัฐ อาทิเช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยของตารวจ การตรวจสอบ
ราคาสนิ ค้า และการควบคมุ การจาหน่ายยาและอาหาร๙ เรียกได้วา่ เป็นชุดของการกระทาของรัฐบาล

หรือส่ิงท่ีรัฐบาลไม่กระทา หรือส่ิงท่ีรัฐบาลตกลงใจท่ีจะกระทาจริงๆ โดยประกอบไปด้วยชุดของการ

กระทาท่เี ป็นระบบทจ่ี ะนาไปสู่การบรรลุเปา้ หมายที่พงึ ปรารถนา๑ ๐

เนื่องจากนโยบายสาธารณะ หมายถึง ส่งิ ที่รัฐบาลเลือกท่ีจะกระทาหรือไม่กระทา แต่อย่างไร

ก็ตาม สิ่งที่รัฐบาลเลือกท่ีจะกระทานั้น จาต้องครอบคลุมกิจกรรมต่างๆ ทั้งหมดของรัฐบาล ท้ัง

กิจกรรมท่ีเป็นกิจวัตรและกิจกรรมที่เกิดข้ึนในบางโอกาส ในส่วนของการเลือกท่ีจะไม่กระทานั้น ก็ถือ

ว่า เป็นนโยบายสาธารณะเช่นเดียวกัน อาทิเช่น การที่รัฐบาลบางประเทศยกเลิกนโยบายการเกณฑ์

ทหาร น่ันคอื รัฐบาลเลือกที่จะไม่บังคบั ให้ชายฉกรรจ์ทุกคนตอ้ งเปน็ ทหารรับใชช้ าติ แต่เปลยี่ นเปน็ การ

รับตามความสมัครใจ๑ ซ่ึงเป็นขั้น๑ตอนการปฏิบัติท่ีเกิดขึ้นโดยเจตนาเพ่ือเป็นแนวทางปฏิบัติของ
หน่วยงานหรอื บุคลากรของรฐั ในการแกไ้ ขปญั หาท่เี กี่ยวขอ้ งกับสาธารณชน๑ สอดคล้อง๒กบั ทัศนะของ

มาร์ค คอนซิไดน์ (Mark Considine)๑ ที่ได้กล่าว๓สรุปความหมายของนโยบายสาธารณะไว้ ๓

ประการทส่ี าคญั คือ

ประการท่หี นึ่ง มีการกาหนดความชัดเจนของค่านิยมและความต้งั ใจของสงั คม

ประการท่สี อง มพี ันธะผูกพันในการจดั สรรงบประมาณ และบรกิ ารแกป่ ระชาชน

ประการท่สี าม ให้สทิ ธแิ์ ละเอกสทิ ธแ์ิ กป่ ระชาชน

นอกจากนี้ นโยบายสาธารณะตามทัศนะของ Kennett Prewitt & Sidney Verba ก็ยัง

หมายถึง พันธะสัญญาระยะยาวในการดาเนินกิจกรรมอย่างเป็นแบบแผนของรัฐบาล โดยมุ่งถึงสิ่งที่

๗ ศ ศิ ช า สื บ แ ส ง, น โย บ า ย แ ล ะ ก า ร น า น โย บ า ย ไป ป ฏิ บั ติ , [อ อ น ไล น์ ]. แ ห ล่ งที่ ม า :
https://www.google.co.th/url?sa [๒๓ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

๘ Lynton K. Caldwell, Environment: A Challenge in Modern Society, (New York:
Double-day, 1970), p. 2.

๙ Ira Sharkansky, Policy Analysis in Political Science, (Chicago: Markham Publishing
Company, 1970), p 1.

๑ ศศชิ า สบื แส๐ง, นโยบายและการนานโยบายไปปฏบิ ัติ.
๑ R. Dye, Th๑omas, Understanding Public Policy, (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc,
1978), pp. 5-6.
๑ Clarke Coc๒hran and other, American Public Policy: An Introduction, (New York: St.
Martin’s Press, 1982), p. 4.
๑ ศศชิ า สบื แส๓ง, นโยบายและการนานโยบายไปปฏิบัติ.

บทที่ ๑ ความรู้เบอื้ งตน้ เก่ียวกับนโยบายสาธารณะ ๕

รัฐบาลกระทาจริงมากกว่าสิ่งท่ีรัฐบาลพูด ดังน้ัน เพื่อให้สามารถเข้าใจในนโยบายสาธารณะของ

รัฐบาลได้อย่างชัดเจน ประชาชนจาต้องติดตามการบัญญัติกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ และการนา
นโยบายไปปฏิบตั ขิ องฝา่ ยรฐั บาลอยา่ งใกลช้ ดิ ๑ ๔

จากความหมายของนโยบายสาธารณะดังกล่าวมาข้างต้นนั้น สามารถสรุปให้ทราบได้ว่า

นโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมและกรอบแนวคิด เป็นความต้องการหรือวัตถุประสงค์ ข้อเสนอเพื่อ

การนาไปปฏิบัติ อันเกิดจากการตัดสินใจของรัฐบาล ซ่ึงมีอานาจตามกฎหมาย แม้รัฐบาลจะ

ดาเนินการในรูปของโครงการหรือกิจกรรมก็ตาม แต่รัฐบาลก็ต้องเป็นผู้รับผิดชอบทั้งในการบริหาร

นโยบายสาธารณะ และในเชิงคณุ ธรรม เพอื่ ประโยชนส์ ขุ ของสาธารณชนเปน็ สาคัญ

๑.๒ องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ

ได้มีนกั วชิ าการพยายามจาแนกองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะไว้หลายมิติด้วยกนั ในท่ีน้ี
ผู้เขียนจะนาเสนอองค์ประกอบที่สาคัญ ตามทัศนะของนักวิชาการที่ได้ให้ความชัดเจนในประเด็นว่า
ด้วยองคป์ ระกอบของนโยบายสาธารณะ ดังน้ี

James Anderson๑ ได้ระบุถึง๕องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะไว้ว่า นโยบาย
สาธารณะ ประกอบดว้ ย

ประการท่ีหน่ึง จะต้องเป็นการกระทาท่ีมีเป้าหมายที่ชัดเจน ซึ่งเป้าหมายดังกล่าวกาหนด
ขึ้นมาเพื่อมุ่งตอบสนองแก้ไขปญั หาตา่ งๆ ทเ่ี กดิ ขน้ึ

ประการท่ีสอง เป็นแนวทางในการปฏิบตั ิงานสาหรับเจ้าหน้าที่ของรฐั
ประการที่สาม เป็นส่ิงทร่ี ัฐบาลควรกระทาเพราะเป็นกิจกรรมหรอื หน้าท่ีของรัฐบาล เช่น การ
ควบคุมภาวะเงนิ เฟอ้ การสนับสนุนส่งเสริมใหม้ กี ารสร้างทอ่ี ยู่อาศัย เปน็ ตน้
ประการที่สี่ เปน็ กจิ กรรมที่เกีย่ วข้องกับการตดั สนิ ใจของรัฐทจ่ี ะกระทาหรืองดเว้นที่จะกระทา
การอยา่ งใดอย่างหน่งึ
ประการที่ห้า เป็นเอกสารที่มีผลทางกฎหมาย คือ เม่ือรัฐบาลได้กาหนดเป็นนโยบายในรูป
กฎหมายออกมาแล้ว ประชาชนมีหน้าท่ีท่ีจะต้องปฏิบัติตาม เช่น เร่ืองของการเสียภาษี ไม่ว่าจะเป็น
ภาษเี งนิ ได้หรอื ภาษนี ิตบิ ุคคล ซงึ่ ในแง่นจ้ี ะเห็นไดว้ ่า นโยบายสาธารณะของรัฐแตกตา่ งไปจากนโยบาย
ของเอกชนทีไ่ ม่มอี านาจบงั คบั
ในขณะที่ Robert Lineburry & Ira Sharkansky๑ กล่าวถึงส๖าระหรือองค์ประกอบของ
นโยบายสาธารณะคลา้ ยคลึงกับ Anderson โดยระบวุ า่ นโยบายสาธารณะ ต้องประกอบดว้ ย
ประการท่ีหนึง่ นโยบายจะตอ้ งมีวัตถปุ ระสงคท์ ี่กาหนดไวอ้ ยา่ งแนน่ อน
ประการทส่ี อง จะตอ้ งประกอบด้วยลาดบั ชั้นของพฤติกรรมต่างๆ ทม่ี ีแผนอนั จะก่อให้เกิดการ
บรรลถุ ึงเปา้ หมายทีก่ าหนดไว้

๑ เรอ่ื งเดยี วกัน๔.
๑ James E. A๕nderson, Public Policy Making, (New York: Holt, Winston Rinehart, 1975), p.
3.
๑ Robert L. ๖Lineburry & Ira Sharkansky, Urban Politics and Public Policy, (New York:
Harpers Row, 1970), pp. 190-191.

บทท่ี ๑ ความรเู้ บอื้ งต้นเกย่ี วกับนโยบายสาธารณะ ๖

ประการท่ีสาม จะต้องประกอบด้วยการกระทาต่างๆ ที่สามารถเลือกนามาปฏิบัติได้อย่าง ๗
สอดคลอ้ งกับเวลาและสถานท่ี

ประการทสี่ ี่ จะต้องมกี ารประกาศให้ประชาชนไดท้ ราบล่วงหนา้ โดยทั่วถงึ กัน
ประการสุดทา้ ย จะตอ้ งมกี ารปฏิบตั ติ ามลาดับข้นั ตอนต่างๆ ตามท่ไี ด้ตดั สินใจเลือกไว้แล้ว

จากองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะระหว่างที่ James Anderson และ Robert
Lineburry กับ Ira Sharkansky ได้กล่าวไว้ข้างต้นน้ัน สามารถนามาเปรียบเทียบกันได้ ดังตาราง๑
ต่อไปน้ี

ตารางที่ ๑.๑ แสดงการเปรียบเทยี บองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ

James Anderson Robert Lineburry และ Ira Sharkansky

๑. จะตอ้ งเป็นการกระทาท่มี เี ป้าหมายชดั เจน ๑. จะตอ้ งมวี ัตถปุ ระสงคท์ ่กี าหนดไวอ้ ยา่ งแน่นอน
๒. เป็นแนวทางในการปฏิบัติงานสาหรับเจ้าหน้าที่ ๒. จะตอ้ งประกอบดว้ ยลาดับชนั้ ของพฤตกิ รรม

ของรัฐ ต่างๆ ที่มแี ผนอันจะก่อให้เกิดการบรรลุถงึ
๓. เป็นสิ่งท่ีรัฐบาลควรกระทา เพราะเป็นกิจกรรม เปา้ หมายท่กี าหนดไว้
๓. จะต้องประกอบด้วยการกระทาต่างๆ ที่สามารถ
หรอื หน้าทีข่ องรฐั เลอื กนามาปฏิบตั ิได้
๔. เปน็ กจิ กรรมท่ีเก่ียวขอ้ งกับการตัดสนิ ใจของรัฐท่ี ๔. จะต้องประกาศให้ประชาชนทราบล่วงหน้าโดย
ท่วั ถึง
จะกระทาหรืองดเว้นที่จะกระทาอย่างใดอย่าง ๕. จะต้องมีการปฏบิ ัติตามลาดับขั้นตอนต่างๆ ตามท่ี
หนง่ึ ไดต้ ัดสนิ ใจเลอื กไว้แลว้
๕. เป็นเอกสารที่มผี ลทางกฎหมาย

ในขณะที่ จุมพล หนิมพานิช๑ ได้แจกแจ๘งองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะไว้ว่า มี
องค์ประกอบ ดงั นี้

๑) มีวตั ถุประสงค์ท่ีชัดเจนและมีความสอดคล้องและส่งเสริมซ่ึงกันและกัน วัตถุประสงค์ของ
นโยบายทด่ี ีนั้นจะต้องชัดเจน วัดได้และปฏิบตั ไิ ด้ และจะต้องสอดคล้องกบั แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
และตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนโดยส่วนรวมด้วย เช่น กาหนดวัตถุประสงค์ในการ
แก้ปัญหาในปัจจุบันหรือวัตถุประสงค์ในการป้องกันปัญหาในอนาคต ถ้าวัตถุประสงค์ใดตอบสนอง
เฉพาะบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเท่าน้ัน ย่อมถือว่าไม่สอดคล้องกับการบริหารประเทศตามระบอบ
ประชาธปิ ไตย และไม่เป็นวตั ถปุ ระสงค์ท่แี ทจ้ ริงของนโยบายสาธารณะ

๒) เป็นแนวทางปฏิบัติกว้างๆ ของรัฐบาล โดยที่รัฐบาลได้ตดั สินในเพอื่ ใหม้ ีการกระทาหรอื งด
เว้นการกระทาอย่างใดอย่างหนึ่ง ซ่ึงการตัดสินใจเลือกทางเลือกใดน้ัน จะต้องผ่านการพิจารณาอย่าง
สุขุมรอบคอบแล้ววา่ เป็นแนวทางที่จะนาไปสู่ผลสาเร็จตามเป้าหมายไดอ้ ย่างดีท่ีสุดแต่จะกาหนดเป็น

๑ จุมพล หนิม๗พานิช, การวิเคราะห์นโยบาย: ขอบข่าย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอย่าง, (นนทบุรี:
สานกั พิมพ์มหาวิทยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๗), หนา้ ๑๔.

๑ สมพิศ สุขแ๘สน, นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ์: คณะ
มนุษยศาสตรแ์ ละสังคมศาสตร,์ ๒๕๕๑), หน้า ๕-๖.

บทท่ี ๑ ความรู้เบอื้ งต้นเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๗

แนวทางกว้างๆ ไม่มรี ายละเอียดมากนักหรือคอ่ นขา้ งเป็นนามธรรม (Abstract) เพื่อให้ฝ่ายขา้ ราชการ
ประจา แปลงนโยบายให้เป็นรูปธรรม (Concrete) คือเป็นแผนงาน (Program) หรือโครงการ
(Project) ก่อนนาไปปฏบิ ตั ิ

๓) มีความเป็นไปได้ในการนาเอานโยบายไปปฏบิ ัติ นโยบายสาธารณะทก่ี าหนดข้นึ น้นั จะตอ้ ง
มีการกาหนดแนวทางหรือหลักการในการนานโยบายไปปฏิบตั ิดว้ ย เพ่อื ให้นโยบายสาธารณะน้นั บรรลุ
วัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้ หากสิ่งใดก็ตามท่ีกาหนดขึ้นแล้วไม่อยู่ในวิสัยที่จะกระทาให้สาเร็จได้ ส่ิงนั้น
มิใช่นโยบายสาธารณะ แต่จะเปน็ เพียงความเพอ้ ฝันมากกว่า หรอื หากรัฐบาลออกนโยบายมาเพียงเพ่ือ
ตอบสนองการเรียกร้องของกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยไม่มีความจริงใจและจริงจังในการ
นาไปปฏิบัติก็ไม่ถอื วา่ เป็นนโยบายสาธารณะท่ีดี

๔) เปน็ กิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นเอกสารทม่ี ีผลทางกฎหมาย มิใช่คากล่าวลอยๆ
ด้วยวาจา ซึ่งผู้กาหนดนโยบายจะตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของคนจานวนมาก มิใช่ตัดสินใจเพ่ือ
ประโยชน์เฉพาะบคุ คล และครอบคลุมทั้งกจิ กรรมในประเทศ และระหว่างประเทศ

๕) เป็นทางเลือกที่รัฐบาลจะกระทา โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์ทางเลือกที่เหมาะสม
ที่สุด ท้ังการวิเคราะห์ทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และการบริหารจัดการว่า ทางเลือกน้ันเกิด
ประโยชนแ์ กป่ ระชาชนโดยสว่ นรวมจรงิ หรอื ไม่

๖) นโยบายสาธารณะน้ันจะต้องมีการประกาศให้ประชาชนท่ัวไปได้รับรู้โดยท่ัวกัน ซ่ึงการ
ประกาศนี้อาจจะกระทาได้ในหลายรูปแบบ เช่น การแถลงต่อรัฐสภา การนาเสนอต่อคณะรัฐมนตรี
การประกาศในหนังสือราชกิจจานุเบกษา การประกาศตามระบบราชการ การประกาศผ่านทาง
สื่อมวลชนต่าง ๆ เป็นตน้

จากข้อความดังกล่าวข้างนั้น ทาให้ทราบได้ว่า การศึกษาถึงองค์ประกอบของนโยบาย
สาธารณะ จะทาให้ผู้ศึกษาเข้าใจถึงแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลในช่วงระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง ตลอดจน
เข้าใจวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของนโยบายสาธารณะ และการนานโยบายสาธารณะนั้นไปปฏิบัติให้
บรรลุผล เพราะเมื่อเข้าใจองค์ประกอบของนโยบายแล้ว ผู้กาหนดนโยบายจะได้ตัดสินใจกาหนด
นโยบายเพื่อสร้างความเป็นธรรมให้เกดิ ขน้ึ ในการสรา้ งความอย่ดู ีกนิ ดีแกป่ ระชาชนในประเทศต่อไป

๑.๓ ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ

การศึกษานโยบายสาธารณะ ไม่ว่าจะศึกษาโดยวิธีการใด และในขอบเขตใดก็ตาม ย่อม
ก่อให้เกิดประโยชน์ ท้ังในด้านความคิดทางวิชาการ ด้านการกาหนดนโยบาย ด้านการนาไปสู่การ
ปฏิบัติ ตลอดจนการประเมินผลนโยบายหลายประการด้วยกัน ซึ่งในท่นี ้ี ผู้เขียนจะกล่าวโดยสรุปไว้ ๔
ประการ คอื

๑) ทาให้ได้รับความรู้ (Knowledge) ว่า นโยบายสาธารณะของประเทศหน่ึงๆ มีอะไรบ้าง
ทาไมจึงต้องมีนโยบายเช่นน้ี ใครเป็นผู้ริเรมิ่ หรอื มสี ่วนผลักดันให้เกิดนโยบายเช่นนั้นข้ึนมา นโยบายนี้มี
กระบวนการนาไปปฏิบัติอย่างไร ผลลัพธ์ของนโยบายที่มีต่อประชาชนและสังคมเป็นเช่นไร ตลอดจน
ผลกระทบท่ีเกิดขึน้ เปน็ อย่างไร เปน็ ตน้

๒) ทาให้ทราบถึงกระบวนการของนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process) ซ่ึง
กระบวนการนโยบายสาธารณะโดยทั่วไปมี ๓ ข้ันตอน คือ ขั้นตอนการกาหนดนโยบาย ข้ันตอนการ

บทที่ ๑ ความร้เู บอื้ งต้นเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๘

นานโยบายไปปฏิบัติ และข้ันตอนการประเมินผลนโยบาย นอกจากนี้ ผู้ศึกษายังจะได้รับความรู้และ
ความเข้าใจเก่ียวกับผู้เกีย่ วข้องในการนานโยบายไปปฏิบัติทั้งโดยทางตรงและทางอ้อม ปัจจัยต่างๆ ท่ี
มีส่วนเกี่ยวข้องกับการนานโยบายน้ันๆ ไปปฏิบัติ นั่นก็คือเมื่อได้ศกึ ษานโยบายสาธารณะแล้วจะทาให้
เป็นคนช่างสังเกต ช่างสงสัย ช่างคิดค้น และหาสาเหตุ ตลอดจนชอบวิเคราะห์ ปัจจัยแวดล้อมต่างๆ
มากย่งิ ขนึ้

๓) ทาให้ทราบถึงประสิทธิภาพ (Efficiency) ของสถาบันทางการเมืองและผู้นาทางการเมือง
ของประเทศหนึ่งๆ ในขณะน้ันว่ามีมากน้อยเพียงใด ทั้งนี้เพราะว่านโยบายสาธารณะท่ีรัฐบาลต่างๆ
กาหนดขึ้นมาจะเป็นภาพสะท้อนให้เห็นผลผลิตของกระบวนการทางการเมืองของประเทศน้ันๆ
กล่าวคือนโยบายสาธารณะของประเทศใดประเทศหน่ึงมีลักษณะเป็นอย่างไรนั้น ย่อมข้ึนอยู่กับผล
ท่ีมาจากการกาหนดนโยบายของผู้มีอานาจทางการเมือง หรือของหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ รวมถึง
ความสามารถของคณะบุคคลท่ีประกอบเป็นรัฐบาลน้ัน และอาจรวมไปถึงสมรรถนะของระบบ
การเมอื งของประเทศนั้นดว้ ย

๔) ทาให้ทราบถึงวิธีการต่างๆ (Method) ในการวิเคราะห์ปัญหาอย่างมีเหตุผล มีหลักเกณฑ์
ที่แน่นอน และเชื่อถือได้ กล่าวคือการศึกษานโยบายสาธารณะน้ันมิได้มีวัตถุประสงคเ์ พียงแค่ให้จดจา
และเข้าใจเร่ืองราวต่างๆ ท่ีเก่ียวกับนโยบายเท่านั้น หากแต่มีวตั ถุประสงค์ท่ีกว้างขวางมากกว่านั้นอีก
คือต้องการให้ผู้ศึกษาสามารถวิเคราะห์ท่ีมาหรือสาเหตุ (Cause) ของนโยบาย และผลกระทบ
(Effect/Impact) ของการมีนโยบาย โดยใช้วิธีการเชิงวิทยาศาสตร์ หรือวิธีการเชิงประจักษ์
(Empirical Method) อาทิเช่น การสารวจ การสังเกต การสอบถาม การทดลอง การวิเคราะห์ การ
ประเมนิ ฯลฯ ซง่ึ เป็นวธิ กี ารทยี่ อมรบั กนั วา่ เปน็ สากลนิยม

จากข้อความดังกล่าวขา้ งต้นนั้น ทาให้ทราบได้ว่า ประโยชน์ของการศกึ ษานโยบายสาธารณะ
น้ันมีมากท้ังต่อผู้กาหนดนโยบาย ผู้นานโยบายไปปฏิบัติ ตลอดจนประชาชนหรือผู้รับผลของนโยบาย
นั้นๆ โดยมีหัวใจสาคัญของประโยชน์ในการศึกษานโยบายสาธารณะท่ีจาต้องเน้นตระหนักในการ
ดาเนินการให้บรรลุเป้าประสงค์ท่ีกาหนดไว้ ๔ ประการ คือ ความรู้ กระบวนการ ประสิทธิภาพ และ
วิธีการ

๑.๔ ความสาคัญของนโยบายสาธารณะ

ความสาคัญของนโยบายสาธารณะสามารถจาแนกได้ ๒ ลักษณะที่สาคัญ คือ ความสาคัญต่อ
ผ้มู สี ว่ นได้สว่ นเสียและความสาคญั ในฐานะเป็นเป็นเคร่ืองมอื ในการพัฒนาประเทศ

๑) ความสาคญั ตอ่ ผูม้ ีส่วนไดส้ ่วนเสยี
นโยบายสาธารณะมคี วามสาคัญตอ่ บคุ คลที่เกยี่ วขอ้ ง ๔ ฝ่าย คือ

(๑) ความสาคัญต่อประชาชน จากการศึกษาแนวคิดของนโยบายสาธารณะ พบว่า
นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของระบบการเมืองท่ีสอดคล้องต่อความต้องการหรือข้อเรียกร้องของ
ประชาชน (Demands) และพลังสนับสนุนของประชาชน (Supports) นโยบายสาธารณะต้องมี
เน้ือหาสาระและวัตถุประสงค์ท่ีชัดเจนเพ่ือแก้ไข้ปัญหาและความต้องการของประชาชน ปัญหาและ
ความตอ้ งการของประชาชนจาแนกไดเ้ ปน็ ๓ ประเภทท่ีสาคญั ได้แก่

บทท่ี ๑ ความรูเ้ บอ้ื งต้นเกี่ยวกบั นโยบายสาธารณะ ๙

๑. ปัญหาข้อขัดข้อง เป็นปัญหาทีเ่ กิดขน้ึ มาในอดตี และมีแนวโน้มมากขน้ึ ในอนาคต
เช่น ปญั หาความยากจน ปัญหาการทจุ ริตคอร์รปั ช่นั ปัญหาการไมร่ หู้ นังสือ เป็นต้น

๒. ปัญหาการป้องกัน เป็นปัญหาท่ีเกิดขึ้นประจา ถ้าได้มีการเตรียมการป้องกันก็จะ
สามารถแก้ไขได้ เชน่ ปัญหาน้าทว้ ม ปัญหาฝนแล้ง ปัญหาไฟป่า เป็นตน้

๓. ปัญหาเชิงพัฒนา เป็นปัญหาที่ไม่เกิดข้ึนในปัจจุบัน แต่จะเกิดข้ึนในอนาคต การ
มองปัญหาต้องอาศัยวิสยั ทัศน์ (Vision) ของผู้นาในการมองปัญหาในอนาคตท่ีเรียกว่า การปฏิบัตกิ าร
เชิงรุก (Proactive) ปัญหาเชิงพัฒนาในปัจจุบันมุ่งเน้นการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของ
ประเทศ เพ่อื เปน็ ครวั ของโลก เปน็ ศูนย์กลางแห่งแฟช่ัน เป็นศูนยก์ ลางสขุ ภาพและความงาม เป็นตน้

(๒) ความสาคัญต่อนักการเมือง จากการศึกษาแนวความคิดต่อนักการเมือง พบว่า เป็น
ผู้กาหนดนโยบายสาธารณะ เพ่ือจัดสรรคุณค่าทางสังคมให้สอดคล้องต่อข้อเรียกร้องของประชาชน
เช่น ข้อเรียกร้องในการปราบปรามผู้มีอิทธิพล ข้อเรียกร้องในการดูแลรักษาสุขภาพอย่างท่ัวถึงและ
เปน็ ธรรม เปน็ ตน้

(๓) ความสาคัญต่อนักบริหาร จากการศึกษาแนวความคิดของนักบริหาร พบว่า เป็น
ผู้นานโยบายไปสู่การปฏิบัติให้เกิดประสิทธิผล (Effectiveness) และประสิทธิภาพ (Efficiency) นัก
บริหารจะต้องมีความรู้ความสามารถในการแปลงนโยบายไปสู่แผน แผนงานและโครงการ รวมท้ัง
สร้างการยอมรับ สร้างพลังความร่วมมือ และสร้างการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง นักบริหารที่ดี คือ ผู้นา
นโยบายที่ดีไปสู่การแก้ไขปัญหาและความต้องการของประชาชน นักบริหารในท่ีนี้ หมายถึง
ข้าราชการหรอื พนักการของรัฐในกระทรวง ทบวง กรม ท่เี ป็นราชการส่วนกลาง ข้อราชการในจงั หวัด
และอาเภอส่วนภูมิภาค ข้าราชการและพนักงานในองค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วน
ตาบล เทศบาล กรุงเทพมหานคร และพัทยา นอกจากน้ี ยังหมายถึงพนักงานที่มีส่วนร่วมในการนา
นโยบายไปปฏิบัติจากองค์การมหาชน องค์การของรัฐท่ีไม่ใช่ราชการ องค์การรัฐวิสาหกิจ องค์การ
ธุรกิจเอกชน องค์การภาคประชาชน และประชาสังคม ความสาเร็จของการนาเอานโยบายไปปฏิบัติ
(Policy Implementation) ขน้ึ อย่กู บั พลงั ความรว่ มมือของทุกคน ทกุ องคก์ ารเขา้ รว่ มมอื ดว้ ยกนั

(๔) ความสาคัญต่อนักวิชาการ จากการศึกษาแนวความคิดของนโยบายสาธารณะ
พบว่า ความสาเร็จของนโยบายสาธารณะขึ้นอยู่กับการศึกษาวิเคราะห์วิจัยประเมินผลนโยบาย
สาธารณะของนกั วิชาการท่มี ีส่วนรว่ มและมบี ทบาทในการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมีบทบาทในการ
ประเมินผลนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะจะดาเนินการให้สอดคล้องกับคุณค่าทางสังคมที่
กาหนดไวห้ รอื ไม่ขนึ้ อยูก่ ับการประเมินแผนงานการประเมินโครงการ การประเมินนโยบายทาให้ทราบ
ถงึ ความสาเรจ็ ของนโยบายท้ังเนอ้ื หาสาระและท้ังการปฏิบัติใหเ้ กิดผลฤทธ์ติ ่อประชาชน นักวิชาการที่
ทาหน้าที่วิเคราะห์และประเมินนโยบาย ต้องมีความเป็นกลางไม่ลาเอียง ใช้หลักวิจัยประเมินผลแบบ
วิทยาศาสตร์ เพ่ือการเสนอนโยบายท่ีดีกว่าและหนทางที่จะบรรลุเป้าหมายของนโยบายท่ีดีกว่า
นักวิชาการจะช่วยเป็นกระจกส่งให้นักการเมืองไม่มีการทุจริตเชิงนโยบาย ด้วยการสร้างกิจกรรมและ
โครงการจานวนมากเพ่ือใชง้ บประมาณจานวนมาก ซง่ึ ค่าใช้จา่ ยที่ต้องลงทุนไม่คุ้มกับผลตอบแทนท่ีรับ
ตามแนวคดิ ที่เรยี กวา่ ต้นทุน-ผลตอบแทน (Cost-benefit)

บทท่ี ๑ ความรู้เบอ้ื งต้นเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ ๑๐

๒) ความสาคัญในฐานะเป็นเคร่ืองมือในการพัฒนาประเทศ
สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ (สศช.)๑ หรือสภาพ๙ัฒน์ ได้
ระบไุ ว้ว่า นโยบายสาธารณะเปน็ เคร่ืองมอื ในการพัฒนาประเทศใน ๕ ดา้ นหลัก คอื

(๑) เป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลในการสร้างเศรษฐกิจพอเพียง ซ่ึงปรัชญาของเศรษฐกิจ
พอเพยี งยดึ ทางสายกลางท่ียืนอยบู่ นพ้ืนฐานความสมดุลท่ีพอดี รู้จักพอประมาณอยา่ งมเี หตผุ ล มคี วาม
รอบรู้เท่าทันโลก โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อพัฒนาที่ย่ังยืน ความอยู่ดี มีสุขของคนไทย และมีการ
พัฒนาการอย่างมีดุลยภาพทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและส่ิงแวดล้อม โดยยังรักษาเอกลักษณ์
ของความเป็นไทย สร้างจิตสานึกให้คนไทยตระหนกั ถึงความจาเป็นท่ีต้องปรับเปล่ียนกระบวนการคิด
ทัศนคติและกระบวนการทางาน ให้เอ้ือต่อการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารจัดการประเทศท่ีมุ่งสู่
ประสิทธิภาพ คุณภาพ รู้เท่าทันและก้าวทันโลกโดยมีความสามารถเลือกใช้ความรู้และเทคโนโลยี
อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีระบบภูมิคุ้มกันท่ดี ี และมีความยืดหยุ่นที่พร้อมรับการเปลี่ยนแปลงควบคู่
กันไปกับความมีคุณธรรมและความซื่อสัตย์สุจรติ ดังนั้น การกาหนดนโยบายสาธารณะจึงต้องจาเป็น
เคร่อื งมอื ของรฐั บาลในดา้ นการสรา้ งเศรษฐกจิ พอเพียง

(๒) เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการสร้างสังคมไทยที่พึงประสงค์ สังคมไทยท่ีพ่ึง
ประสงค์มี ๓ ดา้ นคือ

๑. สังคมคุณภาพ ที่ยึดหลักความสมดุลและพึ่งพาตนเองได้ โดยการสร้างคนดี คน
เก่ง มีวินัย เคารพกฎหมายและมีความรับผิดชอบ ถึงพร้อมด้วยคุณธรรม จริยธรรม มีการพัฒนา
เศรษฐกิจอย่างย่ังยืน พัฒนาเมืองและชนบทให้มีความน่าอยู่ มีการบริหารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ
และส่ิงแวดล้อมที่ดี มีระบบการเมืองการปรกคลองท่ีโปร่งใส มีกระบวนการยุติธรรมที่เป็นที่พ่ึงของ
ประชาชนและมคี วามเปน็ ธรรมในด้านสงั คม

๒. สังคมแห่งภูมิปัญญาและการเรียนรู้ โดยพัฒนาคนให้คิดเป็นทาเป็น เรียนรู้ตลอด
ชีวิตมีเหตุผลและยอมรับความเปลี่ยนแปลง มีการเสริมสร้างฐานทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี มี
นวัตกรรม (Innovation) ความคิดริเร่ิมสร้างสรรค์ และสร้างทุนทางปัญญา เพื่อเพ่ิมขีดความสามารถ
ในการแข่งขันของประเทศ ควบคู่ไปกับการสืบสานประเพณี วัฒนธรรม ศาสนา และรักษาภูมิปัญญา
ทอ้ งถ่นิ ได้อย่างเหมาะสม

๓. สังคมสมานฉันท์และเอื้ออาทรต่อกัน ท่ีมีการดารงไว้ซึ่งคุณธรรมและคุณค่าของ
สังคมไทยที่พ่ึงพาอาศัยเก้ือกูลกัน มีการดูแลกลุ่มผู้ด้อยโอกาสและยากจน รักษาไว้สถาบันครอบครัว
เป็นสถาบนั หลกั ของสงั คม และพฒั นาเครอื ข่ายของชมุ ชนเพ่ือความอยดู่ มี ีสุขของคนไทย

๓) เป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลในการสร้างความม่ันคงแห่งชาติ การต่างประเทศและ
อานวยความยุตธิ รรม ใน ๖ เรื่องสาคญั คอื

(๑) สร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้ออานวยต่อการมีส่วนร่วมระหว่างภาครัฐและ
ประชาชนในการผนึกกาลังสาหรับการเผชิญหน้ากับวิกฤติ ป้องกัน และเตือนภัยล่วงหน้าสาหรับ
ปัญหาความมั่นคงท่ีคาดวา่ จะเกิดขนึ้ ในอนาคต

๑ สานักงานคณ๙ ะกรรมการพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาติ, แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ
ฉบับท่ี ๙ พ.ศ. ๒๕๔๕-๒๕๔๙, (กรงุ เทพมหานคร : โรงพิมพ์คุรุสภาลาดพร้าว, ๒๕๔๔), หนา้ ๒๔-๒๕.

บทท่ี ๑ ความรู้เบอ้ื งตน้ เกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ ๑๑

(๒) นาศักยภาพของกองทัพไทยในยามปกตเิ ขา้ มามีสว่ นรว่ มในการพัฒนาประเทศ
(๓) จัดเตรียมพัฒนากองทัพอย่างเป็นระบบทันสมัยและมีขีดความสามารถที่จะทา
การรบไดอ้ ยา่ งมีประสิทธิภาพในทกุ ระดบั สถานการณ์ท่กี ระทบต่อผลประโยชน์ของขาติ
(๔) พัฒนาเครือข่ายความร่วมมือระหว่างประเทศในการป้องปันการก่อการร้ายและ
อาชญากรรมขา้ มชาติ
(๕) กระชับความสัมพันธ์และความร่วมมือเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศไทยกับ
ประเทศเพื่อนบ้านและส่งเสริมความร่วมมือเอเชีย (Asia Cooperation Dialogue: ACD) ตลอดจน
ดาเนินการทูตเชิงรกุ ในระดับทวิภาคีและพหุภาคี
(๖) การพัฒนาระบบยตุ ิธรรมให้มีประสทิ ธภิ าพและมีความเป็นธรรม

๔) เป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลในการเพิ่มศักยภาพการแข่งขันของประเทศ ใน ๒ ด้าน
คอื

(๑) การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อพัฒนาศักยภาพการแข่งขันของอุตสาหกรรมไทยใน
เวทโี ลกภายใตส้ ภาพเศรษฐกิจและสังคมของโลกทเี่ ปลย่ี นแปลงไปอยา่ งรวมเรว็ นั้น จะเน้นความสาคัญ
และทิศทางในการสร้างให้อุตสาหกรรมของประเทศมีความแตกต่าง (differentiation) และเน้น
พัฒนาการผลิตเชิงตอบสนองลูกค้าส่วนใหญ่ (mass customization) มากกว่าตอบสนองผู้ผลิตส่วน
ใหญ่ (mass production) เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาวัฏจักรของการผลิตภัณฑ์ท่ีมีระยะเวลาส้ันลง ดังนั้น
ต้องมีการกาหนดจุดยืน(positions) อุตสาหกรรมให้ในตลาดโลกให้ชัดเจน ควบคู่กับการคานึงถึง
ความต้องการของลูกค้าเป็นสาคัญ (demand driven) โดยการพัฒนาความสามารถในการต้องสนอง
ต่อความต้องการของลูกค้า (customer responsiveness) และส่งมอบสินค้าตรงเวลาและรวดเร็ว
เพือ่ ให้สามารถสรา้ งความได้เปรียบด้านประหยดั ความเร็ว (economies of speed)

(๒) การพัฒนาศักยภาพด้านการแข่งขันที่เน้นเสริมสร้างมูลค้าเพ่ิมทางด้านความรู้
(know-ledge-based) จาเป็นต้องมีการดาเนินงานทางด้านนวัตกรรม การสร้างพ้ืนฐานของการวิจัย
และการพฒั นา โดยเฉพาะด้านคณุ ภาพและมาตรฐานของผลิตภณั ฑ์

แนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของการแข่งขันทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ดังปรากฏ
ตามตาราง๒ ต่อไปนี้ ๐

ตารางท่ี ๑.๒ แสดงแนวโน้มการเปล่ียนแปลงของการแขง่ ขันทางเศรษฐกจิ ระหวา่ งประเทศ

ลาดบั ที่ แนวคิดเดมิ แนวคดิ ใหม่
๑
การแข่งขันท่อี าศัยขนาด การแขง่ ขันที่อาศยั ความเร็ว
๒ (scale based competition) (speed based competition)

๓ ทรัพย์สินทจ่ี ับตอ้ งได้ ทรพั ย์สนิ ทจ่ี ับต้องไมไ่ ด้
(tangible assets) (intangible assets)

ทรพั ยส์ นิ เจา้ ของคนเดียว ทรัพยส์ ินเจา้ ของเป็นกลุม่ หรือเครอื ข่าย
(owning assets) (network assets)

๒ เสน่ห์ จยุ้ โต๐, “แนวคิดเก่ียวกบั นโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะและ
การบริหารโครงการ, (นนทบรุ ี: สานักพมิ พม์ หาวทิ ยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๘), หนา้ ๑๑-๑๒.

บทที่ ๑ ความรู้เบอ้ื งตน้ เก่ียวกับนโยบายสาธารณะ ๑๒

ลาดับท่ี แนวคิดเดมิ แนวคดิ ใหม่
๔
พึง่ พงิ ทีด่ ินทนุ แรงงาน พ่ึงพิงความคิดสร้างสรรค์ ประดษิ ฐก์ รรมใหม่
๕ (capital based) (creative based)

๖ อยูบ่ นพ้ืนฐานการผลิต อย่บู นพืน้ ฐานบริโภค
(production based) (consumption based)
๗
ลดต้นทุนการผลติ เพิม่ ความสามารถในการแข่งขัน
(comparative advantage) (competitive advantage)

ผลิตเพิ่มรายไดเ้ พิม่ สร้างมูลค่าเพิม่ โดยห่วงโซค่ ณุ ค่า
(investment driven) (value chain)

๕) เป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลในการพัฒนาสังคม การแก้ไขปัญหาความยากจนและ
ยกระดับคุณภาพชีวิต ใน ๘ ด้าน คอื

(๑) พัฒนาระบบประกันสุขภาพให้บรรลุเป้าหมายสุขภาพดีถ้วนหน้า โดยไม่
กอ่ ใหเ้ กิดปัญหาทางดา้ นการเงนิ ของสถานพยาบาลและภาระการคลังของประเทศ

(๒) เร่งรัดการปฏิรูประบบการศึกษาเช่ือวา่ เป็นรากฐานสาคัญในการพัฒนาประเทศ
รวมทงั้ เปน็ รากฐานสาคญั ใหป้ ระเทศไทยแข่งขันในเวทโี ลก

(๓) การพัฒนาโครงข่าวความปลอดภัยทางสังคม(social safety net) และระบบ
ประกันสังคมเพื่อลดผลกระทบทางลบสาหรับผู้ว่างงาน กลุ่มคนในสังคมด้อยโอกาส เช่น กลุ่มคน
เร่รอ่ น กลุม่ คนตา่ งดา้ ว กล่มุ ผู้ติดเชื้อเอดส์ (HIV) เปน็ ตน้

(๔) การประสานงานระหว่างภาครัฐ ภาคประชาชนเพื่อแก้ไขปัญหาผู้ติดยาเสพติด
กลุ่มบุคคลหรอื เสีย่ งตอ่ การติดยาเสพติดแบบบูรณาการ

(๕) การส่งเสรมิ เอกลกั ษณแ์ ละคณุ ค่าของความเปน็ ไทย
(๖) การสง่ เสรมิ นโยบายเศรษฐกจิ มหภาคให้เอื้อต่อการแก้ไขปญั หาความยากจน
(๗) การเสรมิ สรา้ งความเขม้ แข็งของชุมชน
(๘) การเพ่ิมศกั ยภาพและโอกาสของคนจน
สาหรับประเทศไทย ถือว่า นโยบายสาธารณะมีความสาคัญในการบริหารประเทศอย่างมาก
จนมีการกาหนดแนวนโยบายแห่งรัฐไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
หมวดท่ี ๕ ซึ่งวา่ ดว้ ยแนวนโยบายพื้นฐานแหง่ รัฐ๒ ซ่งึ มสี าระส๑าคญั ดงั ต่อไปนี้

๑) แนวนโยบายด้านความมั่นคงของรัฐ
มาตรา ๗๗ รัฐต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย และบูรณ
ภาพแห่งเขตอานาจรัฐ และต้องจัดให้มีกาลังทหาร อาวุธยุทโธปกรณ์ และเทคโนโลยีท่ีทันสมัย
จาเป็น และเพียงพอ เพื่อพิทักษ์รักษาเอกราช อธิปไตย ความมั่นคงของรัฐ สถาบันพระมหากษัตริย์
ผลประโยชน์แห่งชาติ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
และเพ่อื การพัฒนาประเทศ

๒ สถาบันพระ๑ปกเกล้า, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐, (กรุงเทพมหานคร :
สานกั พิมพค์ ณะรัฐมนตรีและราชกจิ จานุเบกษา, ๒๕๕๐), หน้า ๒๑-๒๘.

บทท่ี ๑ ความรเู้ บอ้ื งตน้ เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ๑๓

๒) แนวนโยบายดา้ นการบรหิ ารราชการแผ่นดิน
มาตรา ๗๘ รัฐตอ้ งดาเนินการตามแนวนโยบายดา้ นการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ ดงั ตอ่ ไปนี้

(๑) บริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความมั่นคงของ
ประเทศอย่างย่ังยืน โดยต้องส่งเสริมการดาเนินการตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและคานึงถึง
ผลประโยชนข์ องประเทศชาติในภาพรวมเป็นสาคญั

(๒) จัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้มีขอบเขต
อานาจหน้าที่ และความรับผดิ ชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก่การพฒั นาประเทศ และสนบั สนุนให้จงั หวัดมี
แผนและงบประมาณเพ่ือพัฒนาจังหวดั เพอ่ื ประโยชน์ของประชาชนในพื้นท่ี

(๓) กระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของ
ท้องถ่ินได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดาเนินการตามแนวนโยบาย
พ้ืนฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการตลอดท้ัง
โครงสร้างพืน้ ฐานสารสนเทศในทอ้ งถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมท้ังพัฒนาจังหวดั ที่มี
ความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินขนาดใหญ่ โดยคานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนใน
จังหวัดนั้น

(๔) พัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมขอ
เจ้าหน้าท่ีของรัฐ ควบคู่ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทางาน เพ่ือให้การบริหารราชการ
แผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการ
บา้ นเมอื งท่ดี ีเป็นแนวทางในการปฏบิ ตั ริ าชการ

(๕) จัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เพ่ือให้การจัดทาและการให้บริการ
สาธารณะเป็นไปอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้ โดยคานึงถึงการมีส่วนร่วม
ของประชาชน

(๖) ดาเนินการให้หน่วยงานทางกฎหมายท่ีมีหน้าท่ีให้ความเห็นเกี่ยวกับการดาเนินงาน
ของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรัฐ ดาเนินการอย่างเป็นอิสระ เพ่ือให้การ
บริหารราชการแผ่นดินเป็นไปตามหลักนิติธรรม

(๗) จัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง รวมท้ังจัดให้มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความเป็นอิสระ
เพื่อตดิ ตามสอดส่องใหม้ กี ารปฏิบตั ติ ามแผนดงั กลา่ วอย่างเครง่ ครัด

(๘) ดาเนินการให้ขา้ ราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐไดร้ บั สทิ ธิประโยชน์อย่างเหมาะสม

๓) แนวนโยบายดา้ นศาสนา สังคม การสาธารณสุข การศึกษา และวัฒนธรรม
มาตรา ๗๙ รัฐต้องให้ความอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาซ่ึงเป็นศาสนาท่ีประชาชน
ชาวไทยส่วนใหญ่นับถือมาช้านานและศาสนาอื่น ท้ังต้องส่งเสริมความเข้าใจอันดีและความ
สมานฉันท์ระหว่างศาสนิกชนของทุกศาสนา รวมทั้งสนับสนุนการนาหลักธรรมของศาสนามาใช้เพื่อ
เสรมิ สร้างคุณธรรมและพัฒนาคุณภาพชวี ิต
มาตรา ๘๐ รัฐต้องดาเนินการตามแนวนโยบายด้านสังคม การสาธารณสุข การศึกษา และ
วฒั นธรรม ดงั ต่อไปนี้

(๑) คุ้มครองและพัฒนาเด็กและเยาวชน สนับสนุนการอบรมเลี้ยงดูและให้การศึกษา
ปฐมวยั สง่ เสริมความเสมอภาคของหญิงและชาย เสริมสร้างและพัฒนาความเป็นปกึ แผ่นของสถาบัน

บทที่ ๑ ความรูเ้ บอื้ งตน้ เกย่ี วกับนโยบายสาธารณะ ๑๔

ครอบครัวและชุมชน รวมท้ังต้องสงเคราะห์และจัดสวัสดิการให้แก่ผู้สูงอายุ ผู้ยากไร้ ผู้พิการหรือ
ทุพพลภาพ และผู้อยู่ในสภาวะยากลาบาก ใหม้ คี ณุ ภาพชีวิตที่ดีขน้ึ และพึง่ พาตนเองได้

(๒) สง่ เสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสุขภาพท่ีเน้นการสร้างเสรมิ สุขภาพอันนาไปสู่สุข
ภาวะที่ยั่งยืนของประชาชน รวมทั้งจัดและส่งเสริมให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขที่มี
มาตรฐานอย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้เอกชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการพัฒนา
สุขภาพและการจัดบริการสาธารณสุข โดยผมู้ ีหน้าทีใ่ ห้บริการดงั กลา่ วซึ่งได้ปฏบิ ตั ิหน้าที่ตามมาตรฐาน
วชิ าชีพและจรยิ ธรรม ย่อมได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย

(๓) พัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการจัดการศึกษาในทุกระดับและทุกรูปแบบให้
สอดคลอ้ งกับความเปลย่ี นแปลงทางเศรษฐกิจและสงั คม จดั ให้มแี ผนการศึกษาแหง่ ชาติ กฎหมายเพ่ือ
พัฒนาการศึกษาของชาติ จัดให้มีการพัฒนาคุณภาพครูและบุคลากรทางการศึกษาให้ก้าวหน้าทันการ
เปลี่ยนแปลงของสังคมโลก รวมทั้งปลูกฝังให้ผู้เรียนมีจิตสานึกของความเป็นไทย มีระเบียบวินัย
คานึงถึงประโยชน์ส่วนรวม และยึดม่ันในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรง
เปน็ ประมขุ

(๔) ส่งเสริมและสนับสนุนการกระจายอานาจเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชน
องค์การทางศาสนา และเอกชน จัดและมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนามาตรฐานคุณภาพ
การศึกษาให้เทา่ เทยี มและสอดคลอ้ งกบั แนวนโยบายพนื้ ฐานแหง่ รัฐ

(๕) ส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาวิจัยในศิลปวิทยาการแขนงต่างๆ และเผยแพร่ข้อมูล
ผลการศึกษาวิจัยที่ไดร้ ับทนุ สนบั สนุนการศึกษาวจิ ยั จากรัฐ

(๖) ส่งเสริมและสนับสนุนความรู้รักสามัคคีและการเรียนรู้ ปลูกจิตสานึกและเผยแพร่
ศลิ ปวฒั นธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณีของชาติ ตลอดจนคา่ นยิ มอันดีงามและภูมิปญั ญาท้องถ่ิน

๔) แนวนโยบายด้านกฎหมายและการยตุ ธิ รรม
มาตรา ๘๑ รัฐต้องดาเนินการตามแนวนโยบายดา้ นกฎหมายและการยุติธรรม ดังตอ่ ไปนี้

(๑) ดูแลให้มีการปฏิบัติและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างถูกต้อง รวดเร็ว เป็น
ธรรม และท่ัวถึง ส่งเสริมการให้ความช่วยเหลือและให้ความรู้ทางกฎหมายแก่ประชาชน และจัด
ระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่นในกระบวนการยุติธรรมให้มีประสิทธิภาพ โดยให้ประชาชน
และองคก์ รวิชาชพี มสี ว่ นร่วมในกระบวนการยตุ ธิ รรมและการช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมาย

(๒) คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลให้พ้นจากการล่วงละเมิดทั้งโดยเจ้าหน้าท่ีของรัฐ
และโดยบุคคลอ่นื และต้องอานวยความยตุ ิธรรมแกป่ ระชาชนอย่างเท่าเทยี มกนั

(๓) จัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดต้ังองค์กรเพ่ือการปฏิรูปกฎหมายที่ดาเนินการเป็นอิสระ เพื่อ
ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรบั ปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญโดย
ตอ้ งรบั ฟงั ความคดิ เห็นของผู้ทไี่ ดร้ บั ผลกระทบจากกฎหมายนนั้ ประกอบดว้ ย

(๔) จัดให้มีกฎหมายเพอื่ จดั ตั้งองค์กรเพ่ือการปฏิรปู กระบวนการยตุ ิธรรมท่ีดาเนนิ การเป็น
อสิ ระ เพ่ือปรับปรงุ และพัฒนาการดาเนินงานของหนว่ ยงานท่ีเกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม

(๕) สนับสนุนการดาเนินการขององค์กรภาคเอกชนที่ให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่
ประชาชน โดยเฉพาะผู้ไดร้ ับผลกระทบจากความรุนแรงในครอบครัว

บทท่ี ๑ ความรเู้ บอ้ื งตน้ เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ ๑๕

๕) แนวนโยบายด้านการตา่ งประเทศ
มาตรา ๘๒ รัฐต้องส่งเสริมสัมพันธไมตรีและความร่วมมือกับนานาประเทศ และพึงถือหลัก
ในการปฏิบัติต่อกันอย่างเสมอภาค ตลอดจนต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศ
ไทยเป็นภาคี รวมทงั้ ตามพันธกรณที ่ไี ด้กระทาไวก้ บั นานาประเทศและองคก์ ารระหว่างประเทศ
รัฐต้องส่งเสริมการค้า การลงทุน และการท่องเท่ียวกับนานาประเทศ ตลอดจนต้องให้ความ
คุ้มครองและดแู ลผลประโยชน์ของคนไทยในต่างประเทศ

๖) แนวนโยบายดา้ นเศรษฐกิจ
มาตรา ๘๓ รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการดาเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจ
พอเพียง
มาตรา ๘๔ รัฐตอ้ งดาเนนิ การตามแนวนโยบายดา้ นเศรษฐกิจ ดงั ตอ่ ไปนี้

(๑) สนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีและเป็นธรรมโดยอาศัยกลไกตลาด และสนับสนุน
ให้มีการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน โดยต้องยกเลิกและละเว้นการตรากฎหมายและกฎเกณฑ์ที่
ควบคมุ ธุรกจิ ซึง่ มีบทบัญญัตทิ ่ไี ม่สอดคล้องกับความจาเป็นทางเศรษฐกิจ และต้องไม่ประกอบกจิ การที่
มีลกั ษณะเป็นการแข่งขนั กบั เอกชน เว้นแต่มีความจาเป็นเพ่ือประโยชน์ในการรกั ษาความมน่ั คงของรัฐ
รักษาผลประโยชน์สว่ นรวม หรอื การจัดให้มีสาธารณูปโภค

(๒) สนับสนุนให้มีการใช้หลักคุณธรรม จริยธรรม และหลักธรรมาภิบาล ควบคู่กับการ
ประกอบกจิ การ

(๓) ควบคุมให้มีการรักษาวินัยการเงินการคลังเพื่อสนับสนุนเสถียรภาพและความม่ันคง
ทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีอากรให้มีความเป็นธรรมและ
สอดคล้องกับการเปลีย่ นแปลงของสภาพเศรษฐกจิ และสังคม

(๔) จัดให้มีการออมเพ่ือการดารงชีพในยามชราแก่ประชาชนและเจ้าหน้าท่ีของรัฐอย่าง
ทวั่ ถงึ

(๕) กากับให้การประกอบกิจการมีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ป้องกันการผูกขาด
ตัดตอนไม่วา่ โดยทางตรงหรอื ทางอ้อม และคุ้มครองผบู้ ริโภค

(๖) ดาเนินการให้มีการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม คุ้มครอง ส่งเสริมและขยายโอกาส
ในการประกอบอาชีพของประชาชนเพ่ือการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมท้ังส่งเสรมิ และสนบั สนุนการพัฒนา
ภูมปิ ญั ญาท้องถ่ินและภูมปิ ญั ญาไทย เพือ่ ใชใ้ นการผลิตสนิ คา้ บริการ และการประกอบอาชีพ

(๗) ส่งเสริมให้ประชากรวัยทางานมีงานทา คุ้มครองแรงงานเด็กและสตรี จัดระบบ
แรงงานสัมพันธ์และระบบไตรภาคีท่ีผู้ทางานมีสิทธิเลือกผู้แทนของตน จัดระบบประกนั สังคม รวมท้ัง
คุ้มครองให้ผู้ทางานท่ีมีคุณค่าอย่างเดียวกันได้รับค่าตอบแทน สิทธิประโยชน์ และสวัสดิการที่เป็น
ธรรมโดยไมเ่ ลือกปฏิบัติ

(๘) คุ้มครองและรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกรในการผลิตและการตลาด ส่งเสริมให้
สินค้าเกษตรได้รับผลตอบแทนสูงสุด รวมท้ังส่งเสริมการรวมกลุ่มของเกษตรกรในรูปของสภา
เกษตรกรเพ่อื วางแผนการเกษตรและรักษาผลประโยชน์รว่ มกันของเกษตรกร

(๙) ส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ให้เป็นอิสระ และการรวมกลุ่มการ
ประกอบอาชีพหรือวชิ าชพี ตลอดท้ังการรวมกลุ่มของประชาชนเพื่อดาเนินกจิ การดา้ นเศรษฐกจิ

บทท่ี ๑ ความรู้เบอื้ งต้นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ ๑๖

(๑๐) จัดให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจาเป็นต่อการดารงชีวิตของประชาชนเพื่อ
ประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐในทางเศรษฐกิจ และต้องมิให้สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอัน
จาเป็นต่อการดารงชีวิตของประชาชนอยู่ในความผูกขาดของเอกชนอนั อาจก่อความเสียหายแกร่ ัฐ

(๑๑) การดาเนินการใดที่เป็นเหตุให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการ
สาธารณูปโภคขัน้ พ้ืนฐานของรฐั อันจาเป็นต่อการดารงชีวิตของประชาชน หรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ
ตกไปเป็นกรรมสิทธ์ิของเอกชน หรอื ทาให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกวา่ รอ้ ยละหา้ สิบเอด็ จะกระทามิได้

(๑๒) สง่ เสริมและสนับสนุน กิจการพาณิชยนาวี การขนสง่ ทางราง รวมท้ังการดาเนินการ
ตามระบบบรหิ ารจัดการขนสง่ ทั้งภายในและระหว่างประเทศ

(๑๓) ส่งเสริมและสนับสนุนองค์กรภาคเอกชนทางเศรษฐกิจทั้งในระดับชาติและระดับ
ท้องถนิ่ ใหม้ คี วามเข้มแขง็

(๑๔) ส่งเสริมอุตสาหกรรมแปรรูปผลผลิตทางการเกษตรเพื่อให้เกิดมูลค่าเพิ่มในทาง
เศรษฐกิจ

๗) แนวนโยบายด้านที่ดนิ ทรัพยากรธรรมชาติ และส่ิงแวดล้อม
มาตรา ๘๕ รัฐต้องดาเนินการตามแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และ
สิ่งแวดล้อม ดังตอ่ ไปนี้

(๑) กาหนดหลักเกณฑ์การใช้ที่ดินให้ครอบคลุมทั่วประเทศ โดยให้คานึงถึงความ
สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ทั้งผืนดิน ผืนน้า วิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่นและการดูแล
รกั ษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิทธิภาพ และกาหนดมาตรฐานการใช้ท่ีดินอย่างย่ังยืน โดยต้อง
ให้ประชาชนในพ้ืนท่ที ่ไี ด้รับผลกระทบจากหลักเกณฑ์การใช้ทีด่ นิ นน้ั มสี ่วนร่วมในการตดั สนิ ใจด้วย

(๒) กระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและดาเนินการให้เกษตรกรมีกรรมสิทธ์ิหรือ
สิทธิในท่ีดินเพ่ือประกอบเกษตรกรรมอย่างทั่วถึงโดยการปฏิรูปที่ดินหรือวิธีอ่ืน รวมท้ังจัดหาแหล่งน้า
เพ่ือให้เกษตรกรมนี ้าใชอ้ ย่างพอเพียงและเหมาะสมแก่การเกษตร

(๓) จัดให้มีการวางผังเมือง พัฒนา และดาเนินการตามผังเมืองอย่างมีประสิทธิภาพและ
ประสิทธิผล เพ่ือประโยชน์ในการดูแลรักษาทรพั ยากรธรรมชาติอยา่ งย่ังยนื

(๔) จัดให้มีแผนการบริหารจัดการทรัพยากรน้าและทรัพยากรธรรมชาติอื่นอย่างเป็นระบบ
และเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม ท้ังต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการสงวน บารุงรักษา และใช้
ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพอยา่ งสมดุล

(๕) ส่งเสริม บารุงรักษา และคุ้มครองคุณภาพส่ิงแวดล้อมตามหลักการพัฒนาท่ียั่งยืน
ตลอดจนควบคุมและกาจัดภาวะมลพิษที่มีผลต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ และคุณภาพชีวิตของ
ประชาชน โดยประชาชน ชุมชนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ต้องมีส่วนร่วมในการ
กาหนดแนวทางการดาเนนิ งาน

๘) แนวนโยบายดา้ นวทิ ยาศาสตร์ ทรพั ยส์ ินทางปญั ญา และพลังงาน
มาตรา ๘๖ รัฐตอ้ งดาเนนิ การตามแนวนโยบายด้านวทิ ยาศาสตร์ ทรัพย์สนิ ทางปัญญาและพลังงาน
ดงั ตอ่ ไปนี้

บทที่ ๑ ความรู้เบอ้ื งตน้ เก่ียวกบั นโยบายสาธารณะ ๑๗

(๑) ส่งเสริมให้มีการพัฒนาด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรมด้านต่างๆ โดย
จ ัด ให้ มี ก ฎ ห ม า ย เฉ พ า ะ เพื่ อ ก า ร นี้ จั ด งบ ป ร ะ ม า ณ ส นั บ ส นุ น ก า ร ศึ ก ษ า ค้ น ค ว้ า วิ จั ย แ ล ะ ให้ มี
สถาบันการศึกษาและพัฒนา จัดให้มีการใช้ประโยชน์จากผลการศึกษาและพัฒนา การถ่ายทอด
เทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพ และการพัฒนาบุคลากรท่ีเหมาะสม รวมท้ังเผยแพร่ความรู้ด้าน
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีสมัยใหม่ และสนับสนุนให้ประชาชนใช้หลักด้านวิทยาศาสตร์ในการ
ดารงชวี ิต

(๒) ส่งเสรมิ การประดิษฐ์หรือการค้นคิดเพอ่ื ใหเ้ กิดความรู้ใหม่ รักษาและพฒั นาภมู ิปญั ญา
ทอ้ งถิ่นและภมู ปิ ัญญาไทย รวมทง้ั ให้ความคุ้มครองทรัพย์สินทางปญั ญา

(๓) ส่งเสริมและสนับสนุนการวิจัย พัฒนา และใช้ประโยชน์จากพลังงานทดแทนซึ่งได้
จากธรรมชาตแิ ละเปน็ คณุ ตอ่ สงิ่ แวดลอ้ มอยา่ งต่อเนื่องและเป็นระบบ

๙) แนวนโยบายดา้ นการมีส่วนรว่ มของประชาชน
มาตรา ๘๗ รฐั ตอ้ งดาเนินการตามแนวนโยบายด้านการมีสว่ นร่วมของประชาชน ดังตอ่ ไปน้ี

(๑) ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกาหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมทง้ั ในระดับชาติและระดับทอ้ งถิ่น

(๒) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การ
วางแผนพฒั นาทางเศรษฐกจิ และสงั คม รวมทง้ั การจดั ทาบรกิ ารสาธารณะ

(๓) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ
ทุกระดับ ในรปู แบบองค์กรทางวิชาชพี หรือตามสาขาอาชพี ทหี่ ลากหลายหรอื รูปแบบอ่นื

(๔) ส่งเสริมให้ประชาชนมีความเข้มแข็งในทางการเมือง และจัดให้มีกฎหมายจัดตั้ง
กองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมืองเพ่ือช่วยเหลือการดาเนินกิจกรรมสาธารณะของชุมชน รวมท้ัง
สนับสนุนการดาเนินการของกลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันในลักษณะเครือข่ายทุกรูปแบบให้สามารถ
แสดงความคิดเหน็ และเสนอความต้องการของชมุ ชนในพื้นท่ี

(๕) ส่งเสริมและให้การศึกษาแก่ประชาชนเก่ียวกับการพัฒนาการเมืองและการปกครอง
ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชนได้ใช้สิทธิ
เลอื กตั้งโดยสุจริตและเท่ยี งธรรม

การมสี ่วนรว่ มของประชาชนตามมาตราดังกลา่ วนี้ จาตอ้ งคานงึ ถึงสัดส่วนของหญิงและชายท่ี
ใกล้เคียงกนั ซง่ึ จะเหน็ ได้วา่ เม่ือรฐั ธรรมนูญกาหนดประเด็นนโยบาย รฐั บาลที่เขา้ มาบรหิ ารประเทศก็
จะต้องกาหนดนโยบายใหส้ อดคล้องกับรัฐธรรมนูญ หากมองในมติ ิความสาคัญของนโยบายสาธารณะ
มีความชัดเจนว่า นโยบายสาธารณะถูกยกระดับขึ้นไปเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ จากเดิม
นโยบายสาธารณะเป็นเพียงคาพดู ท่เี พ้อฝันของผนู้ าประเทศในแต่ละยคุ สมยั

จากข้อความดังกล่าวมาขา้ งต้นท้ังหมดนั้น พอจะสรุปได้วา่ นโยบายสาธารณะ มคี วามสาคัญ
ในฐานะที่เป็นกลยทุ ธ์ในการบรหิ ารประเทศ เปน็ กลไกในการแก้ปัญหาสงั คม เป็นกลไกเพื่อสรา้ งความ
เป็นธรรมในสังคม เป็นกลไกกระจายรายได้สู่ประชาชน เป็นกลไกการพัฒนาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี
และสง่ิ แวดล้อม เป็นกลไกความมนั่ คงของรฐั และเป็นกลไกการเจรจาระหว่างประเทศ

บทท่ี ๑ ความรเู้ บอ้ื งต้นเก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ ๑๘

๑.๕ ลักษณะของนโยบายสาธารณะ

การศึกษาเกี่ยวกับลักษณะของนโยบายสาธารณะอย่างละเอีย ดครอบคลุมน้ันจะช่วยให้ผู้
ศึกษาเกิดความรู้ และความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในมิติที่แตกต่างไปจากความหมายและ
องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะตามท่ีได้อธิบายมาแล้วข้างต้น เพราะจะทาให้เห็นภาพรวมของ
ปัญหานโยบาย จนกระท่ังถึงปัจจัยท่ีจะเอ้ือต่อความสาเร็จของนโยบาย ซึ่งในที่นี้ จะขออธิบายถึง
ลักษณะโดยท่วั ๆ ไปของนโยบายสาธารณะ ดงั ต่อไปน้ี

๑) เป็นปัญหาท่ียุ่งยาก สลับซับซ้อนมาก (Complex Social Problems) หมายความว่า
ปัญหาที่จาเป็นต้องมีนโยบายสาธารณะมาแก้ไขนั้น จะต้องเป็นปัญหาท่ีมีผลกระทบต่อคนส่วนรวม
หรือคนจานวนมาก และคนเหล่านั้นไม่พึงประสงค์ และต้องการให้มีการแก้ไขปัญหานั้นร่วมกัน เช่น
ปัญหายาเสพติด หรือปัญหาอาชญากรรม หรือขณะนั้นอาจจะยังไม่เป็นปัญหาแต่ถ้าปล่อยท้ิงไว้อาจ
เป็นปัญหาในอนาคต เช่น ปัญหาการขาดสารอาหารในวัยเด็ก และปัญหาน้ันมักจะมีความเก่ียวข้อง
เชื่อมโยงกับปัญหาอ่ืนเปน็ ลูกโซ่ มิใชป่ ญั หาของปจั เจกบคุ คล

๒) เกี่ยวข้องกับสหวิทยาการ (Interdisciplinary Approach) คือ นโยบายสาธารณะท่ี
กาหนดขึ้นมานั้นจะต้องอาศัยองค์ความรู้จากหลายๆ สาขา มาช่วยในการกาหนดนโยบายสาธารณะ
และมาประยุกต์ใช้ในขั้นตอนการนานโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลสาเร็จ เช่น สังคมวิทยา รัฐศาสตร์
นิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ ภูมิศาสตร์ ประวัติศาสตร์ จิตวิทยาสังคม ฯลฯ เพราะปัญหาใดปัญหาหน่ึง
มิได้เกิดข้ึนมาเฉพาะ แต่มักเก่ียวข้องและสัมพันธ์กับปัญหาอ่ืนเป็นลูกโซ่ (Chain Problem) ดังน้ัน
ในการแกไ้ ขปญั หาจึงตอ้ งอาศยั การบูรณาการจากศาสตรห์ ลายสาขา

๓) มีลักษณะส่งเสริมเสถียรภาพ ข้อความต่างๆ ในนโยบายท่ีกาหนดข้ึนน้ันจะต้องมุ่งให้เกิด
ความม่ันคงแก่ประเทศชาตแิ ละเกดิ ประโยชน์แกป่ ระชาชนสว่ นรวมเป็นสาคญั ไม่เปลีย่ นแปลงไปตาม
อารมณข์ องผทู้ ี่กาหนดนโยบายและผ้ทู ีน่ านโยบายไปปฏิบัติ

๔) นโยบายสาธารณะต่างๆ ท่ีกาหนดข้ึนมาน้ัน จะต้องมีแบบแผนในแนวเดียวกันที่ชัดเจน
นั่นก็คือนโยบายหนึ่งๆ อาจมีรายละเอียดปลีกย่อยต่างๆ ในการนาไปปฏิบัติได้ แต่ก็จะต้องกาหนด
เปา้ หมายและวิธีการปฏบิ ัติในรูปแบบเดยี วกนั เสมอ

๕) นโยบายสาธารณะท่ีรัฐบาลชุดหน่ึงๆ กาหนดข้ึนมาควรมีการปฏิบัติอย่างต่อเนื่องเพ่ือให้
บรรลุตามทีก่ าหนดวัตถุประสงคไ์ ว้ ถ้าเป็นนโยบายทเ่ี หมาะสม สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการ
ของประชาชน มิใช่เป็นการทาๆ หยุดๆ แบบไฟไหม้ฟาง ถ้าเป็นเช่นนั้น ย่อมแสดงให้เห็นถึงความไม่
จรงิ ใจ และความไม่สามารถในการบรหิ ารประเทศของรฐั บาล

๖) เป็นกระบวนการที่ต้องสอดรับกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมและความต้องการ
ของประชาชนตลอดเวลาหรือมีลักษณะเป็นพลวัตร (Dynamic) กล่าวอีกนัยหนึ่งสภาพแวดล้อมจะ
เปน็ ตัวกาหนดความต้องการของประชาชน และกลุ่มผลประโยชน์ ซึง่ ประชาชนและกลมุ่ ผลประโยชน์
จะเรยี กร้องใหร้ ัฐบาลกระทา หรือไมก่ ระทาบางอยา่ งเพื่อสนองตอบตอ่ ความต้องการของประชาชน

๗) มีองค์ประกอบต่างๆ มากมาย อาทิเช่น องค์ประกอบด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ซ่ึง
องค์ประกอบเหล่าน้ีจะส่งผลกระทบต่อการกาหนดนโยบายในแนวทางที่แตกต่างกัน ทั้งน้ี ขึ้นอยู่กับ
ภาวะผนู้ า กาลเวลา และสภาพการณข์ องแต่ละสังคม

บทท่ี ๑ ความรู้เบอ้ื งตน้ เกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ ๑๙

๘) นโยบายสาธารณะที่กาหนดขึ้นมา ต้องมุ่งให้เกิดการกระทาต่างๆ ในอนาคต (Future)
กล่าวคือจะเกิดการกระทาภายหลังได้กาหนดนโยบายขึ้นมาแล้วน่ันเอง หรือกระทานั้นตอนการนา
นโยบายไปปฏิบัติ มิใช่เปน็ การกระทาก่อน แล้วจงึ มีการกาหนดนโยบายขน้ึ มาตามหลัง

๙) การกระทาต่างๆ ต้องมีจุดมุ่งหมายหรือเป้าประสงค์ (Goal) เพื่อวัดความสาเร็จของ
นโยบาย จุดมุ่งหมายของนโยบายสาธารณะน้ันจะต้องตอบสนองต่อผลประโยชน์ของชาติหรือ
ส่วนรวม มใิ ช่ตอบสนองต่อผลประโยชนข์ องบุคคลใดหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ

๑๐) นโยบายสาธารณะจะบรรลุผลสาเร็จมากน้อยเพียงใด จะต้องมีปัจจัยต่างๆ สนับสนุน
อย่างเพียงพอ โดยเฉพาะข้ันตอนการนานโยบายไปปฏิบัติ เช่น มีจานวนบุคลากร มีภาวะผู้นาท่ีดี มี
งบประมาณ มีเครื่องมืออุปกรณ์ มีความร่วมมือจากหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องและประชาชน มีการ
ประชาสมั พันธ์ ตลอดจนมกี ารกากบั ดแู ล และการประเมนิ ผลที่ตอ่ เนื่อง เปน็ ตน้

๑.๖ วัตถปุ ระสงค์ของนโยบายสาธารณะ

ดังที่ทราบแล้วว่านโยบายสาธารณะเป็นนโยบายท่ีกาหนดขึ้นโดยภาครัฐ ซึ่งมีวัตถุประสงค์ท่ี
แน่นอนอยา่ งใดอย่างหนง่ึ หรือหลายอยา่ ง ซง่ึ อาจจะมีวัตถุประสงค์ ๓ ประการ ดงั ตอ่ ไปน้ี

๑) เพ่ือแก้ไขปัญหาในปัจจุบัน ให้เบาบางหรือหมดส้ินไป อันจะนาไปสู่การกินดี อยู่ดี หรือ
การมีคณุ ภาพชีวิต (Quality of Life) ทีด่ ีของประชาชนโดยสว่ นรวม เช่น ปญั หาเกษตรกรขาดแคลน
ที่ดินทากิน รัฐบาลก็กาหนดออกมาในรูปของนโยบายปฏิรูปที่ดิน หรือปัญหาการจราจร ก็กาหนด
ออกมาเป็นพระราชบัญญัติผู้ประสบภัยจากรถยนต์และนโยบายสวมหมวกนิรภัย หรือปัญหา
ประชาชนมีสุขภาพอนามัยไม่ดี ก็กาหนดเป็นนโยบายหลักประกันสุขภาพโครงการสามสิบบาทรักษา
ทุกโรค หรือปัญหาการบริหารระบบราชการไทยไม่มีประสิทธิภาพขาดความโปร่งใส มีการคอร์รัปชั่น
ก็กาหนดเป็นนโยบายปฏิรูประบบราชการ นโยบายรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ (E-Government) และ
นโยบายปอ้ งกันและปราบปรามการทุจรติ ประพฤติมิชอบ เป็นตน้

๒) เพ่ือการพัฒนา โดยนโยบายสาธารณะจะเข้าไปเปลี่ยนแปลงสภาพท่ีเป็นอยู่เดิมให้กลาย
ไปเป็นสงิ่ ใหมท่ ่ดี ีกว่า ซึง่ มี ๒ ประการ คอื

(๑) เพ่ือการพัฒนาสิ่งท่ีเป็นอยู่ให้ดีกว่าเก่า เป็นการกาหนดนโยบายเพ่ือก่อให้เกิดผลที่พึง
ปรารถนาหรือปรับปรุงเปลี่ยนแปลงส่ิงที่เป็นอยู่ให้ดีขึ้นกว่าเดิม เช่น ประเทศต้องการเน้นเศรษฐกิจ
การค้าท่ีสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก ก็กาหนดเป็นนโยบายเขตการค้าเสรี (FTA) หรือการที่ประเทศ
ไทยต้องการผลักดันให้มีการนาเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้ในการพัฒนาประเทศ รัฐบาลก็กาหนดเป็น
นโยบายพัฒนาระบบสารสนเทศและเทคโนโลยี หรือการที่ประเทศต้องการให้มีระบบโครงสร้าง
พ้ืนฐาน (Infrastructure) และสาธารณูปโภคต่างๆ ท่ีสะดวก สบาย ทันสมัย ก็จะมีการกาหนด
นโยบายสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ นโยบายสร้างรถไฟฟ้าใต้ดิน และนโยบายพัฒนาระบบบริหาร
จดั การน้า เปน็ ตน้

(๒) เพ่ือการพัฒนาในอนาคตหรือแก้ไขปัญหาในอนาคต เช่น รัฐบาลต้องการน้อม
นากระแสพระราชดารัสของพระบาทสมเดจ็ พระเจ้าอยู่หัวเกย่ี วกับเศรษฐกิจพอเพียงมาประยุกต์ใช้ ก็
จะกาหนดเป็นนโยบายเศรษฐกิจพอเพียง เช่น นโยบายด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลสมัย พลเอกสุรยุทธ์
จุลานนท์ หรือรัฐบาลต้องการพัฒนาคนให้มีคุณภาพ ก็จะกาหนดนโยบายปฏิรูปการศึกษา หรือ

บทที่ ๑ ความร้เู บอ้ื งต้นเก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ ๒๐

กิจกรรมบางอย่างท่ีรัฐดาเนินการในรูปของรัฐวิสาหกิจท่ีไม่มีประสิทธิภาพ ประชาชนไม่พึงพอใจ
รัฐบาลก็อาจกาหนดนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือกรณีปัญหาความรุนแรงใน ๓ จังหวัดชายแดน
ภาคใต้ รัฐบาลก็กาหนดนโยบายแก้ไขปญั หา ๓ จังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยยึดหลักสมานฉนั ท์

๓) เพื่อสร้างความเป็นธรรมในสังคม นโยบายสาธารณะจะเข้าไปทาหนา้ ท่ีเสริมสรา้ งศักยภาพ
สาหรับผู้ด้อยโอกาสในสังคมให้มีสถานภาพทัดเทียมกับคนกลุ่มอ่ืนท่ีมีสถานภาพทางสังคมสูงกว่า
ซึ่งในแต่ละประเทศ ก็จะมีกลุ่มคนที่เป็นผู้ด้อยโอกาสในสังคมอยู่มากมาย เช่น ด้อยโอกาสทาง
การศกึ ษา ด้อยโอกาสในการเข้าถึงการรักษาพยาบาล ด้อยโอกาสในการเข้าถึงแหล่งอาชพี สรา้ งรายได้
รวมไปถึงคนพิการในสังคม

จากวัตถุประสงค์ของนโยบายดังกล่าวข้างต้นน้ัน จะเห็นได้ว่า นโยบายท่ีดีนั้นต้องเป็น
นโยบายท่ีนาไปสู่ความอยู่ดีกินอยู่ดี ความถูกต้อง เป็นธรรม และประโยชน์สุขของมหาชน ดังน้ัน
รัฐบาลทุกรัฐบาลควรน้อมนาพระปฐมบรมราชโองการ ของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพล
อดุลยเดช ที่ว่า “เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพ่ือประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม” มาเป็น
ทิศทางในการกาหนดนโยบายบริหารประเทศ โดยผู้ปกครองจะต้องยึดความถูกต้อง เป็นธรรม และ
ประโยชน์สุขของประชาชนเป็นท่ีตั้ง จึงทาให้การพัฒนาประเทศบรรลุตามวัตถุประสงค์ หาก
ผู้ปกครองขาดคณุ ธรรมแล้วกาหนดนโยบาย โดยไร้เหตผุ ล ยึดประโยชน์ของตนเองหรอื พรรคพวกเป็น
สาคัญ ประชาชนก็อาจไม่ได้รับผลประโยชน์จากนโยบายที่กาหนดข้ึนมาอย่างแท้จริง คุณภาพชีวิต
ระยะยาวของประชาชนกย็ งั ไมด่ ขี นึ้

๑.๗ ประเภทของนโยบายสาธารณะ

การจาแนกประเภทของนโยบายสาธารณะ เม่ือพิจารณาโดยสังเขปแล้ว จะเห็นได้ว่า การ
จาแนกประเภทของนโยบายสาธารณะได้กระทากันไว้หลายทาง เพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ กัน ตาม
ขอบข่ายของผลกระทบของนโยบาย หรอื แมก้ ระทั่งตามลกั ษณะของข้อมูลทมี่ ีอยู่

จากการศึกษาพบว่า มีนักวิชาการส่วนใหญ่มักจะให้ความสนใจกับทัศนะของ Theodore
Lowi๒ ทไ่ี ด้จาแนก๒นโยบายออกเป็น ๔ ประเภท ดงั ต่อไปน้ี

๑) นโยบายที่เก่ียวกับการจัดระเบียบกฎเกณฑ์ (Regulatory Policy) เป็นนโยบายท่ีกาหนด
ขึ้นมาเพื่อควบคมุ พฤติกรรมของบคุ คลหรอื กลมุ่ บุคคล ทงั้ นี้ เพอ่ื ประโยชนข์ องสงั คมโดยส่วนรวม ทมี่ า
ของนโยบายดังกล่าว เกดิ ข้ึนเพราะบุคคลและกลุ่มบุคคลโดยท่ัวไปมีผลประโยชน์และความต้องการที่
แตกต่างกันความต้องการเหล่าน้ีโดยท่ัวไปมักไม่เหมือนกันและขัดแย้งกันอยู่เสมอ ดังน้ัน การกาหนด
นโยบายทอี่ อกมาในลกั ษณะดงั กล่าวยอ่ มช่วยใหค้ วามขัดแย้งทจ่ี ะเกิดขน้ึ มีข้อยตุ ิลงได้

๒) นโยบายที่เก่ียวกับการกระจายทรัพยากร (Distribution Policy) เป็นนโยบายท่ีเกี่ยวกับ
การกระจาย แจกจ่ายสินค้าและบริการให้กับประชาชนกลุ่มต่างๆ เช่น การให้บริการทางด้าน
การศึกษา สาธารณูปโภค การจัดสวัสดิการต่างๆ เป็นต้น การแจกจ่ายสินค้าและบริการดังกล่าวของ

๒ Theodore๒ J. Lowi, “American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political
Theory”, World Politics, (16 July 1964): 677.

บทท่ี ๑ ความรู้เบอื้ งตน้ เกี่ยวกบั นโยบายสาธารณะ ๒๑

รัฐบาล นอกจากจะเป็นการแจกจ่ายในภาวะปกติแล้ว บางครั้ง อาจเป็นการจัดสรรหรือแจกจ่ายใน ๓
ภาวะฉุกเฉินดว้ ย

๓) นโยบายที่เก่ียวกับการจัดสรรทรัพยากรใหม่ (Redistribution Policy) เป็นนโยบายท่ี
กาหนดข้นึ มาเพื่อจัดสรรทรพั ยากรใหม่ในสังคมเพ่ือใหเ้ กิดการกระจายเพ่ิมขึ้น คาว่า ทรพั ยากรในที่น้ี
ไม่ได้หมายถึงเฉพาะทรัพยากรทางเศรษฐกิจเท่านั้น หากหมายรวมถึงทรัพยากรทางการเมอื งและทาง
สังคมด้วย ตัวอย่างของนโยบายนี้ที่เห็นได้ชัดเจน ก็คือ นโยบายภาษีก้าวหน้า (Progressive Tax
Policy) ซ่ึงเป็นภาษีท่ีมีอัตราสูงเมื่อฐานภาษีมีขนาดใหญ่ข้ึน วัตถุประสงค์ของการเก็บภาษีประเภทน้ี
นอกจากรัฐบาลจะนามาใช้จ่ายในกิจการของรัฐเพ่ือก่อให้เกิดประโยชน์กับประชาชนโดยทั่วไปแล้ว
(เช่น การศึกษา การปอ้ งกนั ประเทศ ฯลฯ) ยังสามารถนาเงนิ ทีไ่ ด้จากนโยบายภาษดี ังกล่าวมาอุดหนุน
ช่วยเหลือเพื่อผู้มีรายได้น้อย หรือผู้ที่ยากจนได้อีกด้วย ดังนั้น นโยบายภาษีดังกล่าวจึงเป็นตัวอย่าง
อันหนึ่งของนโยบายที่เก่ียวกับการจัดสรรทรัพยากรใหม่ นอกจากนี้ ก็ยังมีนโยบายภาษีประเภทอื่นๆ
อีก ที่สามารถนามาเป็นตัวอย่างของนโยบายประเภทนี้ได้ เช่น นโยบายภาษีทรัพย์สิน นโยบายภาษี
มรดก นโยบายภาษีทีด่ นิ เป็นต้น

๔) นโยบายต้นแบบ (Constituent Policy) เป็นนโยบายที่มผี ลกระทบตอ่ ประชาชนในฐานะ
เป็นตัวแสดงทางการเมือง (Political Actor) โดยตรงเพราะนโยบายน้ี โดยท่ัวไปจะกาหนดลักษณะ
ระบบการเมือง สถาบันทางการเมือง เป็นต้น ตัวอย่างของนโยบายน้ี ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยพรรค
การเมือง

จากการจาแนกประเภทดังกล่าวข้างต้นน้ัน สอดคล้องกับทัศนะของ Almond & Powell๒
ท่ีได้จาแนกประเภทของนโยบายสาธารณะซึ่งมีลักษณะคล้ายกับทัศนะของ Theodore Lowi มี ๕
ประการ ดงั นี้

ประการท่ีหน่ึง คือ นโยบายท่ีเก่ียวกับการจัดระเบียบกฎเกณฑ์ (Regulative Policy or
Capability)

ประการที่สอง คือ นโยบายท่ีเกี่ยวกับการกระจายทรัพยากร (Distribution Policy or
Capability)

ประการทสี่ าม คอื นโยบายท่ีเก่ียวกบั การนาเอาทรพั ยากรในสงั คมมาใช้ (Extractive Policy
or Capability)

ท้งั ๓ ประการขา้ งต้นน้ี มีคาอธิบายเช่นเดียวกันกบั แนวคิดการจัดประเภทของ Lowi แตจ่ ะมี
สาระสาคัญทีแ่ ตกตา่ งกันใน ๒ ประการท่เี หลือ คือ

ประการที่ส่ี คือ นโยบายในการตอบสนองความต้องการของคนในสังคม (Responsive
Policy or Capability) สาหรับนโยบายในการตอบสนองความต้องการของคนในสังคมเป็นนโยบาย
ที่มีต่อความเคล่ือนไหวของกลุ่มคน ถ้าระบบการเมืองละเลยหรือปล่อยให้กลุ่มชนเกิดความหวังและ
ความต้องการโดยไม่ได้มีการตอบสนอง ในระยะยาวอาจจะเกิดความตึงเครียดที่นาไปสู่การใช้ความ
รนุ แรงได้

๒ Almond, a๓nd G. Binghim Powell, Jr. Comparative Politics: A Development Approach,
(Boston: Little, Brown and Company, 1963).

บทท่ี ๑ ความรู้เบอ้ื งต้นเกย่ี วกับนโยบายสาธารณะ ๒๒

ประการทหี่ ้า คือ นโยบายที่เกี่ยวกับสญั ลกั ษณ์ (Symbolic Policy or Capability) นโยบาย
ทีเ่ กี่ยวกับสัญลักษณ์เป็นนโยบายทีช่ ่วยหรอื มีส่วนช่วยในการธารงรักษาระบบการเมือง ชว่ ยสนับสนุน
ความชอบธรรมของผู้ปกครองและตัวระบบการเมือง ตัวอยา่ งของสัญลักษณ์ทีม่ องเห็นได้ เช่น ธงชาติ
อนสุ าวรีย์ บุคคลสาคัญ เป็นต้น

ตารางที่ ๑.๓ แสดงการเปรยี บเทยี บประเภทของนโยบายสาธารณะตามทศั นะของ Theodore

Lowi กับ Almond & Powell๒ ๔

ประเภทของนโยบายสาธารณะตาม ประเภทของนโยบายสาธารณะตาม
ทรรศนะของ Theodore Lowi ทรรศนะของ Almond & Powell

(๑) นโยบายทเ่ี กย่ี วกบั การจัดระเบียบกฎเกณฑ์ (๑) นโยบายท่ีเก่ียวกบั การจัดระเบยี บกฎเกณฑ์
(๒) นโยบายท่ีเกย่ี วกบั การกระจายทรพั ยากร (๒) นโยบายทีเ่ กี่ยวกบั การกระจายทรพั ยากร
(๓) นโยบายทีเ่ ก่ยี วกับการจัดสรรทรัพยากรใหม่ (๓) นโยบายทเ่ี กี่ยวกบั การนาเอาทรพั ยากรในสังคม
(๔) นโยบายเกยี่ วกบั การจดั ระบบงานและโครงสร้าง
มาใช้
ขององคก์ ร (๔) นโยบายในการตอบสนองความต้องการของคน

ในสังคม
(๕) นโยบายทเ่ี กี่ยวกบั สัญลกั ษณ์

นอกจากน้ี ยังมีนักวชิ าการต่างประเทศอีกหลายท่านไดแ้ สดงทัศนะไวอ้ ย่างน่าสนใจ อาทิเช่น
Ira Sharkansky๒ ท่ีได้จาแน๕กประเภทของนโยบายสาธารณะตามขอบข่ายของผลกระทบของ
นโยบายแห่งรฐั เปน็ ๖ ประเภท คือ

๑) นโยบายทางการศกึ ษา
๒) นโยบายทางหลวง
๓) นโยบายสวัสดิภาพสังคม
๔) นโยบายสาธารณสุข
๕) นโยบายทรัพยากรธรรมชาติ
๖) นโยบายปลอดภยั สาธารณะ
ส่วน David Easton ก็ได้จาแนกตามขอบข่ายของผลกระทบของนโยบายแห่งรัฐเช่นกัน โดย
ไดจ้ าแนก ๒ ประเภท๒ คือ ๖
๑) นโยบายท่ีกาหนดออกมาใช้บังคับหรือยอมรับโดยกลุ่มคนเพียงกลุ่มหน่ึงกลุ่มใด
โดยเฉพาะ

๒ จมุ พล หนมิ ๔พานิช, การวิเคราะห์นโยบาย : ขอบข่าย แนวคดิ ทฤษฎี และกรณีตวั อยา่ ง, หนา้ ๑๗.
๒ เสน่ห์ จุ้ยโต๕, “แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวชิ านโยบายสาธารณะและ
การบรหิ ารโครงการ, หน้า ๑๕.
๒ เร่ืองเดยี วกัน๖, หนา้ ๑๕.

บทท่ี ๑ ความรูเ้ บอื้ งต้นเกี่ยวกบั นโยบายสาธารณะ ๒๓

๒) นโยบายที่มีผลกระทบหรือใชบ้ ังคับกบั สมาชกิ ของสงั คมทง้ั หมด ๗
สาหรับ Thomas R. Dye ได้จาแนกนโยบายตามภารกิจสาคัญของรัฐ เป็น ๑๒ ประการ๒
คือ

๑) นโยบายปอ้ งกันประเทศ
๒) นโยบายต่างประเทศ
๓) นโยบายการศึกษา
๔) นโยบายสวัสดิการ
๕) นโยบายรกั ษาความสงบภายใน
๖) นโยบายทางหลวง
๗) นโยบายภาษอี ากร
๘) นโยบายท่ีอยู่อาศยั
๙) นโยบายประกันสังคม
๑๐) นโยบายสาธารณสุข
๑๑) นโยบายทางเศรษฐกจิ
๑๒) นโยบายพฒั นาชุมชนเมอื ง
๑๓) นโยบายดา้ นการพัฒนาภาคมหานคร
ในขณะท่ีนักวิชาการไทยอย่าง สมบัติ ธารงธัญวงศ์๒ ก็ได้จาแน๘กประเภทของนโยบาย
สาธารณะเปน็ ๗ ประการ คอื
๑. นโยบายมุ่งเน้นขอบเขตเฉพาะด้าน (Sectoral Policy) และนโยบายมุ่งเน้นสถาบันที่
กาหนดนโยบาย (Institutional Policy) โดยอธิบายว่า นโยบายมุ่งเน้นขอบเขตเฉพาะด้านซ่ึงใน
นโยบายของรัฐบาลจะแบ่งออกเป็นหลายด้าน แต่ผู้วิเคราะห์นโยบายอาจจะสนใจเฉพาะด้านใดด้าน
หนึง่ กไ็ ด้ เช่น
นโยบายด้านทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม สมัยรัฐบาลตรีพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ
พ.ศ. ๒๕๓๙ มีขอบเขต ดงั น้ี
(๑) ปรับปรุงเก่ียวกับกฎหมายป่าไม้ท้ังหมดให้สอดคล้องกันและเร่งรัดออกกฎหมายท่ีว่า
ดว้ ยปา่ ชุมชนเพือ่ ใหค้ นและป่าสามารถอยู่ร่วมกนั ได้อยา่ งเก้ือกลู
(๒) ป้องกันและปราบปรามการบุกรุกและการตัดไม้ทาลายป่าอนุรักษ์ป่าตน้ น้าลาธาร ป่า
ชายเลนและฟนื้ ฟูทรพั ยากรธรรมชาตทิ ีเ่ ส่ือมโทรม
(๓) ปรับปรุงหน่วยงานท่ีมีหน้าที่ดูแลรักษาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติให้สามารถทา
หนา้ ท่ไี ดอ้ ย่างทว่ั ถงึ และมปี ระสทิ ธภิ าพ
(๔) ให้มีการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิทธิภาพตามหลักอนุรักษ์และความสมดุล
ทางธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดลอ้ ม
(๕) จักทาแผนแมบ่ ทการจัดการคุณภาพสง่ิ แวดล้อมให้ครบทุกจงั หวดั

๒ เรอื่ งเดียวกัน๗, หนา้ ๑๕.
๒ สมบัติ ธาร๘งธัญวงศ์, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ,
(กรุงเทพมหานคร : สานกั พิมพ์เสมาธรรม, ๒๕๔๓), หน้า ๑๕๒.

บทท่ี ๑ ความรูเ้ บอ้ื งตน้ เก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ ๒๔

(๖) ลดปริมาณมลพิษและการแพร่กระจายในสภาพแวดล้อมให้อยู่ในระดับท่ีไม่เป็น
อันตรายต่อสุขภาพอนามัยโดยเสริมสร้างกลไกทางกฎหมายและสมรรถนะขององค์การ รวมทั้งยึด
หลกั ผกู้ อ่ ให้เกดิ มลพษิ เปน็ ผ้จู ่าย

(๗) ร่วมมือกับต่างประเทศในการดูแลแก้ไขปัญหาส่ิงแวดล้อมโลก ภูมิภาค และของ
ประเทศ

(๘) ส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชน องค์กรเอกชนและองค์กรการปกครองท้องถิ่นมี
สว่ นร่วมในการอนุรกั ษ์ปอ้ งกันและแก้ไขปัญหาส่ิงแวดล้อม

สว่ นนโยบายมุ่งเนน้ สถาบันที่กาหนดนโยบายเป็นการศึกษาว่า มีสถาบันใดบ้างทม่ี ีบทบาทใน
การกาหนดนโยบาย ซึ่งโดยส่วนใหญ่มักจะประกอบด้วยสถาบันนิติบัญญัติ สาถาบันบริหารและ
สถาบนั ตุลาการ

๒. นโยบายมุ่งเน้นเนื้อหาสาระ (Substantive Policy) และนโยบายมุ่งเน้นขึ้นตอนการ
ปฏิบัติ (Procedural Policy) การศึกษานโยบายมุ่งเน้นเนื้อหาสาระ เพื่อวิเคราะห์ว่ารัฐบาลมี
เป้าประสงค์จะกระทาอะไร (What) เพื่อตอบสนองความต้องหารของประชาชน ก่อให้เกิดประโยชน์
ต่อประชาชน หรือต่อกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือไม่ ก่อให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบเพียงใด ตัวอย่างเช่น
นโยบายการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ย่อมมีผู้ได้รับประโยชน์ ในขณะเดียวกันมันก็ต้องมีผู้เสียประโยชน์
เช่นกนั ดงั นั้น การวเิ คราะหผ์ มู้ ีสว่ นไดเ้ สยี (Stakeholder) จงึ เปน็ สิง่ จาเปน็ เชน่ กัน

ส่วนนโยบายมุ่งเน้นขั้นตอนการปฏิบัติมุ่งวิเคราะห์วิธีการในการดาเนินนโยบายว่า ดาเนิน
อย่างไร (How) และใครเป็นผู้ดาเนินการ (Who) จึงครอบคลุมองคก์ รท่ีได้รับผิดชอบบังคับใชน้ โยบาย
โดยระบุให้ชัดเจนว่า ขั้นตอนการบังคบั นโยบายเป็นอย่างไร หนว่ ยงานใดเป็นผู้รบั ผิดชอบในการบังคับ
ใช้ และบังคับใช้มีขึ้นตอนอยา่ งไร ประกอบด้วยกระบวนการ (Process) และมีระเบียบขั้นตอนปฏิบัติ
(Procedure) เพ่ือบรรลุเป้าหมายประสงค์ได้อย่างไร เช่น นโยบายปฏิรูปการศึกษา ได้มีการตรา
พระราชบญั ญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๒ ที่กาหนดวิธีการ กระบวนการ และขึ้นตอนการปฏิรูป
การศกึ ษาอยา่ งไร เปน็ ตน้

๓. นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกากับโดยรัฐ (Regulatory Policy) และนโยบายมุ่งเน้น
เป็นการควบคุมกากับตนเอง (Self-Regulatory Policy) สาหรับนโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกากับ
โดยรัฐได้มุ่งกาหนดข้อจากัดเกี่ยวกับพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลและกลุ่มบุคคล ซ่ึงเป็นการลด
เสรีภาพ หรือการใช้ดุลพินิจที่จะกระทาส่ิงใดส่ิงหน่ึงของผู้ควบคุม เช่น นโยบายควบคุมอาวุธปืน
เครื่องกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิง และส่ิงเทียบอาวุธปืน และนโยบายลดความรุนแรงจาก
อุบัตเิ หตกุ ารขบั ขี่รถจักรยานยนต์ เปน็ ต้น

ส่ ว น น โย บ า ย มุ่ งเน้ น เป็ น ก า ร ค ว า ม คุ ม ก า กั บ ต น เอ ง จ ะ มี ลั ก ษ ณ ะ ส่ ง เส ริ ม ก ร ะ ป ก ป้ อ ง
ผลประโยชนแ์ ละความรบั ผดิ ชอบของกลมุ่ ตน เชน่ สภาทนายความ แพทย์สภา และสภาอตุ สาหกรรม
เป็นต้น โดยรัฐบาลมีนโยบายให้องค์กรการวิชาชีพกากับควบคุมตนเอง แทนท่ีรัฐบาลจะเข้าไปคุม ซ่ึง
ในปจั จุบนั มวี ิชาชีพไมส่ ามารถควบคุมตนเองได้ รัฐบาลก็จะใชน้ โยบายควบคมุ โดยรฐั ได้

๔. นโยบายมุ่งเน้นการกระจายผลประโยชน์ (Distributive Policy) และนโยบายมุ่งเน้น
การกระจายความเป็นธรรม (Redistributive Policy) นโยบายมุ่งเน้นการกระจายผลประโยชน์

บทท่ี ๑ ความรู้เบอื้ งตน้ เกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ ๒๕

เป็นการจัดสรรบริการหรือผลประโยชนแ์ ก่ประชาชนบางส่วนอยา่ งเฉพาะเจาะจง ซง่ึ ผู้รบั ผลประโยชน์
เป็นบุคคล กลุ่มและองค์การบางแห่งก็ได้ โดยรัฐบาลเป็นผู้อุดหนุนงบประมาณหรือจัดสรรโควตาให้
เช่น นโยบายการแก้ไขปัญหาทางธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และนโยบายพยุงราคาขา้ วเปลือกของรัฐบาล
เป็นตน้

นโยบายมงุ่ เนน้ กระจายความเป็นธรรม เป็นการจัดสรรความม่ังคัง่ รายได้ ทรัพย์สิน และสิทธิ
ต่างๆ ให้แก่ประชาชนอย่างเป็นธรรม ซึ่งเก่ียวของกับกลุ่มมั่งมี (The haves) และกลุ่มยากจน (The
have-nots) หรือระหว่างกรรมกรกับนายทุน มีวัตถุประสงค์เพ่ือให้เกิดการกระจายรายได้หรือ
ผลประโยชน์อย่างเป็นธรรม เช่น นโยบายการศึกษาขึ้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า ๑๒ ปี และนโยบายแปลง
ทรพั ยส์ ินใหเ้ ป็นทนุ เปน็ ต้น

๕. นโยบายมุ่นเน้นเชิงวัตถุ (Material Policy) และนโยบายมุ่นเน้นสัญ ลักษณ์
(Symbolic policy) สาหรับนโยบายมุ่งเน้นเชิงวัตถุเป็นการจัดสรรทรัพยากรหรืออานาจที่จะให้
ประโยชน์แก่กลุ่มต่างๆ เช่น นโยบายกาหนดให้นายจ้างต้องจ่ายค่าจ้างข้ันต่า นโยบายช่วยเหลือ
เกษตรกรที่ประสบอทุ กภยั และนโยบายปรบั ปรงุ ชุมชนแออัด เปน็ ต้น

ส่วนนโยบายมุ่งเน้นสัญลักษณ์ เป็นการจัดสรรที่ไม่เชิงวัตถุหรือสิ่งของท่ีจับต้องได้ เป็น
นโยบายมุ่งเสริมสร้างคุณค่าทางจิตใจให้แก่ประชาชน อาทิ นโยบายสันติภาพ ความรักชาติและ
นโยบายสง่ เสริมเอกลกั ษณ์ไทย

๖. นโยบายมุ่งเน้นลักษณะเสรีนิยม (Liberal Policy) และนโยบายมุ่นเน้นลักษณะ
อนุรักษ์นิยม (Conservative Policy) สาหรับนโยบายมุ่งเน้นลักษณะเสรีนิยมเป็นการมุ่งเน้น
ค่านิยมความเสมอภาค การขจัดความยุติธรรมในสังคม การขจัดความยากจน การเปิดเสรีข้อมูล
ข่าวสาร การเปิดการค้าเสรี ตัวอย่างเช่น นโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ท่ีต้องลดระบบผูกขาด หรือกึ่ง
ผูกขาด เพอื่ ให้เกิดการแข่งขันเสรี เป็นต้น

ส่วนนโยบายมุ่งเน้นลักษณะอนุรักษ์นิยม เป็นการเปล่ียนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป มี
ความคดิ แบบดั้งเดิมหรืออภสิ ิทธ์ิ (Privileges) เป็นสาคญั ซง่ึ ตรงข้ามความแนวความคิดเสรนี ิยมท่ีเป็น
หัวก้าวหน้า เช่น นโยบายผูกขาดกิจการเก่ียวกับวิทยุโทรทัศน์ นโยบายการเกณฑ์ทหารที่ชายไทยทุก
คนต้องเกณฑ์ทหาร เปน็ ต้น

๗. นโยบายมุ่งเน้นลักษณะสินค้าสาธารณะ (Policy involving Public Goods) และ
นโยบายมุ่งเน้นลักษณะสนิ ค้าเอกชน (Policy Involving Private Goods) สาหรับนโยบายม่งุ เน้น
ลักษณะสินค้าสาธารณะเป็นการจัดสรรผลประโยชน์หรือสินค้าสาธารณะที่ตกอยู่กับประชาชนทุกคน
ไมม่ ขี อ้ จากดั เช่น นโยบายดา้ นการป้องกันประเทศ นโยบายรักษาความสงบภายใน เปน็ ตน้

ส่วนนโยบายมุ่งเน้นสินค้าเอกชน เป็นการจัดสรรไปยังกลุ่มใดกลุ่มหน่ึงอย่างชัดเจน และ
สามารถท่ีจะเรียกเก็บค่าใช้จ่ายอันเนื่องจากผู้ท่ีได้รับผลประโยชน์โดยตรงได้ เช่น นโยบายเก็บขยะ
ของเทศบาล นโยบายประกันสังคม เปน็ ต้น

บทท่ี ๑ ความร้เู บอ้ื งตน้ เกี่ยวกบั นโยบายสาธารณะ ๒๖

๑.๘ ตัวแสดงในกระบวนการนโยบายสาธารณะ

ในกระบวนการของนโยบาย ต้ังแต่การก่อเกิดนโยบายสาธารณะ การตัดสินใจนโยบาย การ
นานโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย ล้วนแล้วแต่มีผู้ท่ีมีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholder)
ในแตล่ ะชว่ งเวลาของนโยบาย ในทน่ี ีเ่ รยี กว่า ตวั แสดง ประกอบด้วย

๑) ตวั แสดงในภาครฐั
(๑) เจ้าหน้าที่ภาครัฐท่ีมาจากการเลือกตั้ง แบ่งออกเป็น ๒ ส่วน ฝ่ายบริหาร และ

สมาชิกฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ
- ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรี โดยอานาจของกลุ่มนี้จะมาจากบทบัญญัติของ

รัฐธรรมนูญ อานาจในการกาหนดนโยบายและนาเอานโยบายไปปฏิบัติ ถือเป็นอานาจของฝ่าย
บริหาร นอกจากนี้แล้ว ฝ่ายบริหารยังเป็นผู้ที่ควบคุมเหนือทรัพยากรต่างๆ ที่มีส่วนช่วยในการเสริม
อานาจในตาแหน่งของกล่มุ นี้

- ฝ่ายนิติบัญญัติ ถือได้ว่าเป็นตัวแทนของประชาชนในการเข้าไปทาหน้าท่ีแทนใน
งานนิติบัญญัติ แต่เม่ือพิจารณาในการทาหน้าที่แล้วฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่สาคัญในการตรวจสอบ
รฐั บาลมากกว่าทจ่ี ะเข้าไปมีสว่ นในการกาหนดและนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ฝ่ายนติ ิบญั ญัติเป็นเสมอื นเวที
สาคัญที่เปิดโอกาสให้ปัญหาสังคมต่างๆ กลายเป็นประเด็นท่ีสังคมโดยรวมให้ความสนใจและให้มีการ
เรียกร้องนโยบายต่างๆ ที่เก่ียวข้องกับปัญหาน้ันๆ ฝ่ายนิติบัญญัติยังมีโอกาสในการเสนอความเห็น
ผ่านการอภิปรายในขั้นตอนการลงมติรับรองร่างพระราชบัญญัติต่างๆ เพื่อออกเป็นนโยบาย และ
งบประมาณของรัฐบาลเพื่อสนับสนุนการลงมือปฏิบัตินโยบายดังกล่าว สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติอาจจะ
ยกประเด็นปัญหาและนาการอภิปรายปัญหาของการนานโยบายไปปฏิบัติและเรียกร้องให้มีการ
เปลย่ี นแปลงได้

(๒) เจ้าหน้าที่ท่ีได้รับแต่งต้ัง เจ้าหน้าท่ีท่ีได้รับการแต่งตั้งให้เข้าไปเก่ียวข้องสัมพันธ์กัน
นโยบายสาธารณะและการบริหาร เราจะหมายถึง “ระบบราชการ” ซึ่งจะทาหน้าที่เป็นผู้ช่วยให้กับ
ฝา่ ยบรหิ ารในการปฏบิ ัตงิ าน เพราะ

- ระบบราชการ มีอานาจหน้าที่ตามกฎหมายและยังรวมถึงการให้อานาจกับ
ข้าราชการเป็นรายบคุ คลในการพจิ ารณา และตดั สนิ ใจในนามของรัฐ

- ระบบราชการ มีความสามารถในการเข้าถึงทรัพยากรสาหรับการดาเนินงาน
วตั ถุประสงค์ขององค์กร หรอื แม้กระท่ังวัตถปุ ระสงค์ส่วนบคุ คล โดยเฉพาะทรพั ยากรทางการคลังและ
งบประมาณ

- ระบบราชการสามารถเข้าถึงข้อมูลปริมาณมากมายในแง่มุมทแี่ ตกต่างหลากหลาย
- บางครั้งนโยบายบางอย่างจะต้องถูกพิจารณาอย่างลับๆ ระบบราชการปฏิเสธการ
เข้ามสี ว่ นรว่ มของตัวแสดงอื่นๆ ในการพิจารณาและคดั ค้านนโยบายหรือแผนปฏิบัติงาน
กองทัพ เปน็ ตวั แสดงท่ีสาคญั ในประเทศกาลังพัฒนา ส่วนใหญ่จะพบว่า กองทพั เป็น
กลุ่มท่ีมีอิทธิพลสูงมาก และเน่ืองจากกองทัพมีความสาคัญทางการเมืองในการจัดตั้งและการอยู่รอด
ของรัฐบาล กองทัพจึงมีอิทธิพลต่อการจัดสรรทรัพยากร และในบางครั้งก็แสดงบทบาทในการเป็น
กลมุ่ ยับยัง้ นโยบายบางอย่างไดด้ ้วย

บทที่ ๑ ความรู้เบอื้ งตน้ เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ ๒๗

๒) ตวั แสดงในภาคสังคม
(๑) กลุ่มผลประโยชน์ แม้ว่าตัวแสดงในภาครัฐ หรือท่ีเรียกว่า “ชนชั้นนาทางนโยบาย”

จะมีบทบาทสาคัญในกระบวนการนโยบาย แต่ก็มิได้หมายความว่า กระบวนการนโยบายจะสามารถ
เป็นอิสระและหลีกเลี่ยงอิทธิพลและผลประโยชน์ของสังคมไปได้ เพราะในทุกๆ สังคมจะมีกลุ่มที่
ตอ้ งการจะเข้าไปมีอิทธิพลต่อการกระทาของรัฐบาลเพ่อื ใหบ้ รรลุตามพงึ พอใจของกล่มุ ตนอยู่เสมอ น่ัน
ก็คือ กลุ่มผลประโยชน์ โดยการแสดงออกซึ่งความต้องการและเสนนอทางเลือกสาหรับการดาเนิน
นโยบายสาธารณะ

(๒) กลุ่มผู้นาทางศาสนา เป็นกลุ่มที่มีอิทธิพลมากในประเทศกาลังพัฒนาและสามารถ
เข้าไปมอี ิทธพิ ลอยา่ งมากตอ่ ทางเลือกของนโยบาย

(๓) สถาบันวิจัย ความสนใจของนักวิจัยในสถาบันอุดมศึกษาต่อปัญหาสาธารณะมักจะ
เป็นความสนใจในเชงิ ทฤษฎแี ละปรัชญา

(๔) สื่อสารมวลชน ส่ือสารมวลชนถือได้ว่าเป็นตัวเชื่อมระหว่างรัฐกับสังคม ในกรณีของ
ประเทศกาลังพัฒนา รัฐบาลมักมีสื่อโทรทัศน์และวิทยุเป็นของตนเอง ซึ่งสามารถใช้เป็นเครื่องมือใน
การโฆษณาชวนเช่อื เพื่อสร้างการสนับสนุนให้แก่รัฐบาล หรืออาจใช้ในการโจมตสี ่ือสารมวลชนท่เี สนอ
แนวคิดที่คัดคา้ นรฐั บาล

๓) ตัวแสดงในระบบระหวา่ งประเทศ
ประเทศยังถูกกาหนดขึ้นจากสถาบันระหว่างประเทศ โดยเฉพาะในส่วนของนโยบาย
สาธารณะที่เกี่ยวข้องกับภาคระหว่างประเทศ หรือมีธรรมชาติของนโยบายที่ต้องเกี่ยวข้องสั มพันธ์
ในเชิงระหว่างประเทศ เช่น นโยบายทางการค้า การสาธารณสุข วัฒนธรรม และการป้องกันประเทศ
อาทเิ ชน่ UN, UNESCO, WTO, IMF, ASIAN, EU, WHO, OPEC

๑.๙ วงจรของนโยบายสาธารณะ (Public Policy Cycle)

ในการศึกษาทางด้านนโยบายสาธารณะ มีความจาเป็นท่ีผู้ศึกษาจะต้องเข้าใจวงจรของ
นโยบาย ซ่ึงผู้เขียนมองว่า นโยบายกเ็ หมือนส่ิงมีชวี ิต กล่าวคือมีการเรมิ่ ต้นและมีการจบลงหรือส้ินสุด
โดยมีช่วยเวลาของการดารงอยู่ ส่วนจะมีระยะยาวนานเพียงไร ก็ขึ้นอยู่กับผู้กากับนโยบายนั้นๆ
โดยเฉพาะนโยบายสาธารณะก็ขึ้นอยู่กับอายุของรัฐบาลที่เป็นผู้กาหนดนโยบาย หากมีการ
เปลย่ี นแปลงรฐั บาล นโยบายกม็ แี นวโน้มท่จี ะเปล่ียนตามไปด้วย

จากการศกึ ษาก็พบว่า วงจรชีวติ ของนโยบายสาธารณะ มดี ้วยกัน ๕ ข้นั ตอน คอื
๑) การก่อตวั นโยบาย (Policy formation) เกดิ อะไรขึ้นบ้าง
๒) การกาหนดนโยบาย (Policy formulation) มแี นวทางอยา่ งไรบ้าง
๓) การตัดสินนโยบาย (Policy decision) จะเลอื กแนวทางใดดี
๔) การนานโยบายไปปฏบิ ัติ (Policy implementation) จะนาแนวทางทไ่ี ด้ไปดาเนินการ
อย่างไร
๕) การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation) การดาเนนิ การตามแนวทางไดผ้ ลหรือไม่

บทที่ ๑ ความรเู้ บอื้ งต้นเก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ ๒๘

การดาเนินการตามแนวทาง เกิดอะไรขึ้นบา้ ง มีแนวทางอยา่ งไรบา้ ง
ไดผ้ ลอยา่ งไร
การกอ่ ตวั นโยบาย
Policy Formation

การประเมนิ นโยบาย วงจรนโยบายสาธารณะ การกาหนดนโยบาย
Policy Evaluation (Public Policy Cycle) Policy Formulation

จะนาแนวทางทไ่ี ดไ้ ป การนานโยบายไปปฏิบตั ิ จะเลือกแนวทางใดดี
กาหนดอย่างไร Policy Implementation

การตดั สนิ นโยบาย
Policy Decision

แผนภาพที่ ๑.๑ แสดงวงจรของนโยบายสาธารณะ

๑) การก่อตวั นโยบาย (Policy formation)
การศึกษาการกอ่ รูปนโยบายต้องเร่ิมตน้ ด้วยการวเิ คราะหล์ ักษณะสภาพของปัญหาสาธารณะ
ให้ชัดเจน เพ่ือให้มั่นใจว่า ปัญหาที่กาลังปรากฏอยู่นั้นเป็นปัญหาอะไร เกิดข้ึนกับคนกลุ่มใด และมี
ผลกระทบต่อสังคมอย่างไร รวมทั้งต้องการความแร่งด่วนในการแก้ไขปัญหาแค่ไหน และประชาชนใน
สังคมต้องการให้แก้ไขปัญหานั้นอย่างไร ถ้าไม่แก้ไขจะเกิดผลอย่างไร และถ้ารัฐบาลเข้าไปแก้ไข ใคร
จะเป็นผู้ได้และเสียประโยชน์ ผลกระทบที่เกิดจากการแก้ไขตรงตามท่ีคาดหวังหรือไม่ ใครเป็น
ผู้รับผิดชอบในการนาไปปฏิบัติต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง การระบุปัญหาท่ีชัดเจนจะเป็นพื้นฐานใน
การกาหนดวตั ถปุ ระสงค์ในการแกไ้ ขปัญหาใหส้ อดคล้องกบั สภาพปญั หา
ปัญหาสาธารณะจะกลายเป็นประเด็นเชิงนโยบายหรือเข้าสู่วาระและได้รับความสนใจจากผู้
กาหนดนโยบายสาธารณะมักจะต้องมีคณุ ลกั ษณะ

๑) เกิดข้ึนตามธรรมชาติหรือเกิดขึ้นจากความรุนแรงทางการเมือง เช่น ปัญหาน้าท่วม
ปัญหาภยั แล้ง เป็นต้น

๒) มีการแตกตวั และขยายวงกวา้ งออกไป เชน่ ปัญหาของความเปน็ เมือง เป็นตน้
๓) มีความกระเทือนต่อความรู้สึกและเป็นที่สนใจของส่ือมวลชนท่ัวไป เช่น ปัญหา
อาชญากรรม ปัญหาแรงงานเด็ก เป็นต้น
๔) มผี ลกระทบตอ่ สภาพแวดลอ้ ม เชน่ ปัญหามลภาวะ เป็นต้น
๕) มีลักษณะท้าทายต่ออานาจและความชอบธรรมของรัฐ เช่น ปัญหาการแบ่งแยก
ดนิ แดน เปน็ ต้น
๖) เป็นเรื่องรว่ มสมัย เช่น ปัญหาการจราจร ปญั หาโรคเอดส์ เปน็ ตน้

บทที่ ๑ ความรเู้ บอื้ งตน้ เก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ ๒๙

๒) การกาหนดนโยบาย (Policy formulation)
หากพิจารณาปัญหา เพื่อนาเข้าสู่กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะในกรอบการ
วิเคราะห์เชิงระบบ หรือทฤษฎีระบบ ของ David Easton จะได้ปัจจัยนาเข้า ระบบ ปัจจัยนาออก
ดังน้ี

แผนภาพท่ี ๑.๒ แสดงทฤษฎีระบบของ David Easton๒ ๙

ปัจจัยนาเข้า ได้แก่ ปัญหาทั่วไป ปัญหาสังคม ประเด็นปัญหาสังคม และข้อเสนอของสังคม
ในสภาวการณ์ท่ีสภาการเมืองมีบทบาทสูง ปัจจัยนาเข้าอาจมาจากการที่พรรคการเมืองต่างๆ ได้
นาเสนอนโยบายไว้ในการหาเสียง เชน่ พรรคไทยรักไทยได้เสนอนโยบายโครงการพักชาระหนี้และลด
ภาระหน้ใี ห้แก่เกษตรรายยอ่ ยไว้ในการหาเสยี ง และในทสี่ ุดกก็ ลายเป็นคามน่ั ในการท่ีต้องกาหนดเป็น
นโยบายสาธารณะ เม่ือพรรคไทยรักไทยเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ ระบบการเมือง คือ
ข้อเสนอของรัฐบาล ซึ่งปัจจุบันรัฐบาลได้เสนอนโยบายต่างๆ มากมาย เช่น นโยบายกองทุนให้กู้ยืม
เพ่ือการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต และนโยบายจัดสรรงบประมาณตามขนาดประชากร ให้กับ
หมู่บา้ นและชุมชน

ปัจจัยนาออก คือ นโยบายซ่ึงอาจจะอยู่ในรูปของกฎหมายต่างๆ คือ พระราชบัญญัติ พระ
ราชกฤษฎี ประกาศ และคาสัง่ กระทรวง เปน็ ต้น

ขณะเดียวกันก็จะมีการป้อนกลับสู่ระบบการเมือง โดยมีสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม
และการเมือง เป็นปัจจัยเป็นปัจจัยสาคัญท่ีมีส่วนกาหนดและเปลี่ยนแปลงนโยบาย ซึ่งมีทั้งปัจจัยท่ี
ควบคมุ ได้และควบคมุ ไม่ได้

๓) การตัดสินนโยบาย (Policy decision)
การเลือกนโยบาย หมายถึง การเลือกวิถีทางหรือแนวนโยบายที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งสามารถ
บรรลวุ ัตถุประสงค์ไดต้ ามต้องการ อาจรวมถงึ นโยบายเทคนิคและกลยุทธต์ ่างๆ ทสี่ ามารถแกไ้ ขปัญหา
ได้เป็นอย่างดี หลักจริยธรรมหรือคุณธรรม มีความสาคัญอย่างย่ิงต่อค่านิยมท่ีเป็นรากฐานสาคัญใน
การเลือกนโยบาย

๒ David East๙on, The Political System: An inquiry into the state of political science,
(New York: Alfred A. Knoft, 1953).

บทที่ ๑ ความรูเ้ บอื้ งตน้ เก่ียวกบั นโยบายสาธารณะ ๓๐

การพจิ ารณาทางเลือกนโยบาย
- ประสิทธิผล (Effectiveness) ความสามารถในการบรรลุเปา้ หมายของทางเลือก
- ประสิทธิภาพ (Efficiency) ความสามารถในผลติ ผลโดยเปรียบเทียบจากตน้ ทุน
- ความพอเพียง (Adequacy) ความสามารถของการดาเนินการให้บรรลุเป้าหมายภายใต้

เงือ่ นไขของทรพั ยากรท่ีมีอยู่
- ความเป็นธรรม (Equity) การกระจายตวั ของผลการดาเนินการตามทางเลอื ก
- การตอบสนอง (Responsiveness) ความสามารถในการเติมเต็มความต้องการของ

ประชาชนกลุ่มต่างๆ
- ความเหมาะสม (Appropriateness) การพจิ ารณาเชงิ คณุ คา่ และความเป็นไปไดใ้ นทาง

๔) การนานโยบายไปปฏบิ ัติ (Policy implementation)
ผู้ท่ีเก่ียวข้องกับการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ประกอบด้วย ๑) ฝ่ายนิติบัญญัติ ๒) ฝ่าย
บริหารหรือระบบราชการ ๓) กลุ่มกดดัน และ ๔) องค์กรชุมชนหรือภาคประชาสังคม โดยรูปแบบใน
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ในหลักการบริหาร จะมีลกั ษณะ ดังนี้

นโยบาย (แปลงนโยบายเปน็ )

แผน

แผนงาน กิจกรรม
โครงการ งาน

แผนภาพที่ ๑.๓ แสดงการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ

เนื่องจากนโยบายสาธารณะ จะมีลักษณะเป็นนามธรรมสูง ยากต่อการท่ีจะนาไปปฏิบัติ ใน
อดีตหลายนโยบายของรับถูกมองว่าเป็นนโยบายในเชิงอุดมคติ เพราะยากต่อการท่ีจะนาไปปฏิบัติ
ดังน้ัน ผู้ท่ีทาหน้าท่ีในการนานโยบายไปปฏิบัติจะต้องเร่ิมต้นโดยการแปลงนโยบายไปเป็นแผน
แผนงาน และโครงการของหน่วยงานเพื่อเปล่ียนแปลงสภาพนโยบายท่ีมีความเป็นนามธรรมสูงให้
กลายเป็นรูปธรรมนาไปปฏิบัตไิ ด้

การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ จะประสบความสาเร็จมากน้อยเพียงไรขึ้นอยู่กับปัจจัย
หลายประการ เช่น ความยากง่ายของสถานการณ์ ปัญหาท่ีเผชิญอยู่ โครงสร้างตัวบทของนโยบาย
สาธารณะ และโครงสร้างนอกเหนือตัวบทบาทของนโยบายสาธารณะ เป็นต้น ซึ่งผู้เขียนจะกล่าวถึง
รายละเอียดในบทตอ่ ๆ ไป

บทท่ี ๑ ความรู้เบอ้ื งตน้ เกีย่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๓๑

๕) การประเมนิ ผลนโยบาย (Policy evaluation)
เป็นข้ันตอนท่ีเกิดข้ึนหลังจากที่ได้นานโยบายไปปฏิบัติแล้ว เพ่ือต้องการทราบถึงผลกระทบ
อันเกิดจากนโยบาย ผู้ท่ีเกี่ยวข้องจึงจาเป็นจะต้องมีการประเมินผลของนโยบาย ดังน้ัน การประเมิน
นโยบาย จึงเปน็ เร่ืองของกระบวนการวัดคุณค่าของผลของการดาเนนิ การตามนโยบาย เพื่อท่ีจะนามา
เปรียบเทียบกับเป้าหมายหรือวตั ถุประสงคท์ ีก่ าหนดไว้

สรปุ ทา้ ยบท

นโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมและกรอบแนวคิด เป็นความต้องการหรือวัตถุประสงค์
ข้อเสนอเพ่ือนาไปปฏิบัติ อันเกิดจากการตัดสินใจของรัฐบาล ซึ่งมีอานาจตามกฎหมาย โดยรัฐจะ
ดาเนินการในรูปของโครงการหรือกิจกรรม และรัฐก็เป็นผู้รบั ผิดชอบท้ังในการบรหิ ารนโยบาย และใน
เชิงคุณธรรม รัฐใช้นโยบายสาธารณะเพ่ือภารกิจในการแก้ปัญหาให้กับประชาชน และตอบสนอง
ความต้องการของประชาชน สาระสาคัญของนโยบายคือการกาหนดทิศทางการพัฒนาประเทศไปสู่
อนาคต จึงมอี งค์ประกอบสาคญั ได้แก่ วัตถุประสงค์ มีแผนงานที่จะทาให้บรรลุวตั ถุประสงค์ มีองค์กร
มารองรับการดาเนินการ เป็นต้น อีกท้ังมีวงจรการดาเนินการประกอบด้วย การก่อตัว การกาหนด
การตัดสนิ ใจ การนาไปปฏิบัติ และการประเมินนโยบายสาธารณะ ให้ดาเนนิ ไปตามลาดับ

บทท่ี ๑ ความรเู้ บอื้ งต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ๓๒

คาถามท้ายบท

๑. นโยบายสาธารณะ คอื อะไร และมีความสาคญั ตอ่ การพัฒนาประเทศอย่างไร
๒. จงอธบิ ายถึงประโยชน์ในการศึกษานโยบายสาธารณะ
๓. จงอธิบายแนวคิดทว่ี า่ นโยบายสาธารณะเป็นเครื่องมอื ในการสร้างความเป็นธรรมในสังคม
๔. นโยบายสาธารณะมีความสัมพันธก์ บั การอยดู่ ีกินดีของประชาชนในประเทศอยา่ งไร จงอธบิ าย
๕. จงใหค้ วามหมายศัพทท์ างนโยบายสาธารณะ ดังตอ่ ไปนพี้ อสงั เขป

๑) การก่อตัวนโยบาย (Policy formation)
๒) การกาหนดนโยบาย (Policy formulation)
๓) การตดั สนิ นโยบาย (Policy decision)
๔) การนานโยบายไปปฏบิ ัติ (Policy implementation)
๕) การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)

------------------------------------------

บทที่ ๑ ความร้เู บอื้ งต้นเกีย่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๓๓

เอกสารอ้างองิ ทา้ ยบท

กุลธน ธนาพงศธร. “แนวคิดทั่วไปเกีย่ วกบั นโยบายสาธารณะ”. ใน เอกสารการสอนชดุ วิชานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน. นนทบุรี: สานักพิมพม์ หาวิทยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๓๕.

จมุ พล หนิมพานชิ . การนานโยบายไปสู่การปฏบิ ัติ มมุ มองในทศั นะทางรัฐศาสตร์ การเมือง และรัฐ
ประศาสนศาสตร์ การบริหาร และกรณีศึกษาของไทย. พิมพ์ครั้งที่ ๑. กรุงเทพมหานคร:
สานกั พมิ พ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , ๒๕๕๔.
. การวิเคราะห์นโยบาย: ขอบข่าย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอย่าง. นนทบุรี: สานกั พิมพ์
มหาวิทยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๗.

ศ ศิ ช า สื บ แ ส ง. น โย บ า ย แ ล ะ ก า รน า น โย บ า ย ไป ป ฏิ บั ติ . [อ อ น ไล น์ ]. แ ห ล่ งที่ ม า :
https://www.google.co.th/url?sa [๒๓ มี.ค. ๒๕๖๒].

ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร: สานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
๒๕๓๓.

สถาบันพระปกเกล้า. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐. กรุงเทพมหานคร:
สานกั พิมพ์คณะรัฐมนตรแี ละราชกิจจานเุ บกษา, ๒๕๕๐.

สมบัติ ธารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ.
กรุงเทพมหานคร: สานักพิมพ์เสมาธรรม, ๒๕๔๓.

สมพิศ สุขแสน. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ์: คณะ
มนุษยศาสตรแ์ ละสงั คมศาสตร์, ๒๕๕๑.

สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แห่งชาติ ฉบับที่ ๙ พ.ศ. ๒๕๔๕-๒๕๔๙. กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์คุรุสภาลาดพร้าว,
๒๕๔๔.

เสนห่ ์ จุ้ยโต. “แนวคดิ เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ”. ใน ประมวลสาระชดุ วิชานโยบายสาธารณะและ
การบรหิ ารโครงการ. นนทบุรี: สานักพมิ พม์ หาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๘.

อมร รักษาสัตย์. “สถาบันและกระบวนการเพื่อการพัฒนานโยบายในประเทศไทย”, วารสารพัฒน
บรหิ ารศาสตร์. (๒๕๑๘): ๑๘.

Almond, G.A. and G. Binghim Powell, Jr. Comparative Politics: A Development
Approach. Boston: Little, Brown and Company, 1963.

Anderson, James E. Politics and Economic Policy-Making. Reading, MA.: Addison-
Wesly, 1970.
. Public Policy Making. New York: Holt, Winston Rinehart, 1975.

Caldwell, Lynton K. Environment: A Challenge in Modern Society. New York:
Double-day, 1970.

Clarke Cochran and other. American Public Policy: An Introduction. New York: St.
Martin’s Press, 1982.

บทท่ี ๑ ความรเู้ บอื้ งต้นเก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ ๓๔

David Easton. The Political System: An inquiry into the state of political science.
New York: Alfred A. Knoft, 1953.

Friedrich, Carl J. Man and His Government: An Empirical Theory of Politics. New
York: McGraw-Hill, 1963.

Sharkansky, Ira. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham Publishing
Company, 1970.

Lowi, Theodore J. “American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political
Theory”, World Politics, (16 July 1964): 677.

Lineburry, Robert L. & Sharkansky, Ira. Urban Politics and Public Policy. New York:
Harpers Row, 1970.

Thomas, R. Dye. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc,
1978.