125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 5

22

ต้องจัดการกับปัญหาที่มีความซับซ้อนมากกว่าในอดีต อปท.จาเป็นต้อง
อาศัยท้ังทรัพยากรในด้านต่าง ๆ ตลอดจนองค์ความรู้ที่กว้างขวางและ
หลากหลายมากข้ึนกว่าเดิม ประสบการณ์จากการจัดการปกครอง
ท้องถิ่นในญ่ีปุ่นและฝร่ังเศสได้ทาให้เราเห็นถึงความพยายามในการ
ปรับตัวของ อปท.ของท้ังสองประเทศเพ่ือรับมือกับสภาพท่ีท้าทาย
ดังกล่าว โดยมีการใช้ทั้งแนวทางของการควบรวมองค์กร และการ
ร่วมมือกันทางานเพ่ือให้องค์กรของตนมีศักยภาพที่เพ่ิมขึ้น อย่างไร
ก็ตาม เมื่อเราได้ลองมองย้อนมาที่การจัดการปกครองท้องถ่ินของไทย
เรากลับพบว่าสาหรับการปกครองท้องถิ่นของไทยแล้ว ปรากฏการณ์
ของการควบรวม อปท.มีปรากฏให้เห็นน้อยมาก กล่าวคือ นับต้ังแต่การ
ปฏิรูปโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในช่วงหลังปี พ.ศ. 2535 ที่ส่งผล
ให้ อบต.มีสถานะเป็น อปท.พื้นฐานของประเทศน้ัน จานวนรวมของ
หน่วยการปกครองท้องถิ่นไทยแทบไม่ได้ลดจานวนลงเลย นอกจากนั้น
ในประเด็นของการส่งเสริมให้เกิดองค์กรความร่วมมือระหว่างท้องถิ่น
เราก็จะพบว่าแม้จะมีความพยายามจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างกรม
ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย สนง.คณะกรรมการ
การกระจายอานาจให้แก่ อปท. สนง. ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ในการ
ส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือกันระหว่างท้องถ่ินมาตั้งแต่ในช่วงหลัง
ปี พ.ศ. 2545 ก็ตาม แตจ่ วบจนปัจจบุ ัน องคก์ รความร่วมมือระหว่าง อปท.
ที่มีสถานะเป็นองค์กรตามกฎหมายก็ยังไม่ได้รับการจัดตั้งขึ้นแม้แต่

194 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

23

องค์กรเดียว ทั้งน้ีอาจเป็นเพราะกฎหมายที่มีอยู่ แม้จะเปิดช่องให้ อปท.
สามารถร่วมกันจัดต้ังองค์กรความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นที่เป็นทางการ
ได้ก็ตาม แต่ทว่ากฎหมายเหล่าน้ัน ก็ยังอาจขาดความชัดเจนในแนว
ทางการดาเนินการ รวมถึงนโยบายของรัฐบาลในเร่ืองดังกล่าวก็ยังอาจ
ไม่มีทิศทางที่ชัดเจนและขาดการสนับสนุนอย่างท่ีจริงจัง (วิทยาลัย
พัฒนาการปกครองท้องถ่ิน สถาบันพระปกเกล้า, 2550) เพราะฉะนั้น
ท้ังในมิติด้านกฎหมาย และในมิติด้านการขับเคลื่อนนโยบาย ก็สมควร
ท่ีจะได้รับการหยิบยกมาดาเนินการและผลักดันให้เกิดผลอย่างเป็น
รปู ธรรมโดนภาคส่วนท่ีเกีย่ วข้อง

ระบบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบหลายชั้นซ้อนกันกับ
ความจาเป็นของการมีระบบการจัดแบ่งภารกิจหน้าที่ของ อปท.
ทชี่ ดั เจนและเปน็ ระบบ

การศึกษาถึงระบบการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศ
โดยเฉพาะในประเทศท่ีมีความคุ้นเคยกันดีสาหรับประเทศไทย ได้ทาให้
เราเห็นว่าในประเทศต่าง ๆ เหล่าน้ัน มักมีระบบการจัดโครงสร้างการ
ปกครองท้องถิ่นในลักษณะโครงสร้างแบบหลายชั้นซ้อนกัน (Multi-tier
System) ซ่ึงหมายถึงการที่ในแต่ละพื้นที่จะมี อปท.มากกว่า 1 แห่ง ดูแล
รับผิดชอบในการจัดทาบริการสาธารณะหรือดูแลชีวิตความเป็นอยู่ของ
ประชาชนในเขตพ้ืนท่ีน้ัน ๆ เช่น ดังในกรณีของประเทศญ่ีปุ่นตามท่ีได้

195ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

24

กล่าวมาแล้วก่อนหน้าน้ีว่ามีการจัดโครงสร้างของการปกครองท้องถ่ิน
เป็นระบบสองชั้น (Two-tier System) ท่ีมีโครงสร้างประกอบไปด้วย
จังหวัด และเทศบาล สาหรับในฝรั่งเศส ก็จะมีลักษณะเป็นระบบ
การปกครองท้องถิ่นแบบสามชั้น (Three-tier System) ซึ่งโครงสร้าง
ของการปกครองท้องถ่ินจะประกอบไปด้วย ภาคหรือมณฑล (Région)
จังหวัด (Département) และเทศบาล (Commune) ลดหล่ันกันลงไป
ตามลาดับ หรือแม้แต่ในกรณีของสหราชอาณาจักรที่มีลักษณะ
โครงสร้างแบบผสม (Hybrid System) ระหว่างพื้นที่ที่มีการจัด
โครงสร้างการปกครองท้องถ่ินแบบช้ันเดียว (Single-tier System)
กับส่วนที่เป็นการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถ่ินแบบสองชั้น (Two-tier
System) ก็ตาม แต่ทว่าพื้นท่ีที่อยู่ภายใต้การจัดโครงสร้างการปกครอง
ท้ อ ง ถิ่ น แ บ บ ส อ ง ชั้ น ก็ ยั ง ค ง ค ร อ บ ค ลุ ม พ้ื น ที่ ส่ ว น ใ ห ญ่ ข อ ง ป ร ะ เ ท ศ
(ศภุ สวัสดิ์ ชชั วาลย,์ 2563)

การมีระบบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบหลายชั้นซ้อนกัน
นับได้ว่ามีข้อได้เปรียบอยู่ตรงที่ช่วยให้รัฐสามารถถ่ายโอนภา ร กิจ ที่มี
ความแตกต่างหลากหลายให้แก่ อปท. กล่าวคือ ในกรณีของภารกิจท่ีมี
ขอบเขตกว้างขวาง เป็นบริการสาธารณะที่มีขนาดใหญ่ หรือจาเป็นต้อง
อาศัยทรัพยากรจานวนมากในการจัดทาบริการ รัฐก็อาจพิจารณาถ่าย
โอนภารกิจดังกล่าวให้ อปท.ในระดับบน (Upper-tier) ดูแลรับผิดชอบ

196 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

25

การจัดภารกิจบริการสาธารณะน้ัน ในขณะที่ภารกิจการจัดบริการ
สาธารณะท่ีมีขอบเขตท่ีจากัดกว่า หรือเป็นบริการสาธารณะท่ีไม่จาเป็น
ต้องอาศัยทรัพยากรมากนัก รัฐก็อาจพิจารณาถ่ายโอนภารกิจในการจัด
บริการสาธารณะดังกล่าวให้กับ อปท.ท่ีอยู่ในระดับล่าง (Lower-tier)
ซึง่ อยใู่ กล้ชิดกับประชาชนมากกวา่ ใหเ้ ปน็ ผรู้ บั ผดิ ชอบดาเนนิ การ

อย่างไรก็ตาม ในการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถ่ินแบบ
หลายช้ันซ้อนกันท่ีเราพบในประเทศท่ีกล่าวถึงมาข้างต้นน้ี จะยึด
หลักการท่ีสาคัญเรื่องหนึ่ง ก็คือ “หลักการเร่ิมต้นที่ท้องถิ่น
(Subsidiarity Principle)” เป็นหลักสาคัญในการกาหนดความสัมพันธ์
ระหว่าง อปท.ในแต่ละระดับ ภายใต้หลักการเร่ิมตน้ ท่ีท้องถ่ินน้ัน จะถือ
ว่าในการที่รัฐจะถ่ายโอนภารกิจไปให้กับ อปท.น้ัน จะต้องเร่ิมการถ่าย
โอนภารกิจลงไปให้กับ อปท.ที่อยู่ในระดับล่างซึ่งอยู่ใกลช้ ิดกบั ประชาชน
มากที่สุดก่อนเป็นอันดับแรก จนกระท่ังว่า อปท.ในระดับล่างไม่มี
ศักยภาพหรือขีดความสามารถที่เพียงพอแล้ว รัฐก็จะพิจารณาถ่ายโอน
ภารกิจให้กับ อปท.ท่ีอยู่ในระดับที่สูงขึ้นมาอีกหน่ึงระดับไปเร่ือย ๆ ให้
เป็นผู้รับผิดชอบในการดูแลจัดภารกิจน้ัน ซึ่งแน่นอนว่า อปท.ที่อยู่ใน
ระดับสูงขึ้นน้ันก็ย่อมจะมีศักยภาพที่สูงกว่า (ศุภสวัสด์ิ ชัชวาลย์, 2563,
น. 59) การยึดหลักการเริ่มต้นท่ีท้องถิ่นนี้จึงเท่ากับว่าในการกาหนด
ความสัมพันธ์ระหว่าง อปท.ในแต่ละระดับจะยึดเอา “ภารกิจหน้าท่ี”

197ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

26

ในการจัดบริการสาธารณะเป็นหลักท่ีสาคัญว่า อปท. ในแต่ละระดับ
จะทางานสัมพันธ์เช่ือมโยงกันอย่างไร การยึดหลักการน้ีจะช่วยให้ภารกิจ
หน้าท่ีในการจัดบริการสาธารณะท่ีรัฐถ่ายโอนลงมาให้กับ อปท. แม้ว่า
จะมีความกว้างขวาง หลากหลาย หรือแม้แต่สลับซับซ้อนเพียงใดก็ตาม
ปัญหาของความซ้าซ้อนในการจัดทาบริการสาธารณะระหว่าง อปท.
ในแต่ละระดับก็จะไม่เกิดข้ึน เพราะ อปท. ในแต่ละระดับต่างก็จะมี
ความรับผดิ ชอบในภารกิจการจดั บรกิ ารสาธารณะของตนเองทชี่ ัดเจน

ดังในกรณขี องการจัดจาแนกภารกิจหนา้ ทรี่ บั ผดิ ชอบของ อปท.
ในญีป่ นุ่ ซงึ่ ทราบกันดีวา่ มีความกว้างขวางและหลากหลายเป็นอยา่ งย่ิงนั้น
หลักการเริ่มต้นท่ีท้องถิ่นนับได้ว่ามีส่วนอย่างสาคัญในการช่วยทาให้
ภารกิจหน้าที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบของ อปท. มีความชัดเจนและ
ไม่ก่อให้เกิดปัญหาเร่ืองความซ้าซ้อน เช่น ในการจัดการศึกษาซ่ึงถือกัน
ว่าเป็นภารกิจหลักอย่างหน่ึงของ อปท. ทั้งจังหวัดและเทศบาลต่างก็มี
หน้าที่ต้องรับผิดชอบ ท้ังน้ีโดยยึดหลักการเริ่มต้นที่ท้องถ่ิน รัฐจึงควร
ถ่ายโอนภารกิจในการจัดการศึกษาภาคบังคับท้ังหมด (9 ปี) ตั้งแต่ชั้น
ประถมศึกษาจนถึงระดับมัธยมศึกษาตอนต้นให้อยู่ในความรับผิดชอบ
ของเทศบาล ในขณะที่การศึกษาในระดับที่สูงขึ้นกว่านั้นท้ังในระดับ
มัธยมศึกษาตอนปลาย โรงเรียนพิเศษ หรืออาจรวมถึงชั้นอุดมศึกษา
ให้อยู่ในความรับผิดชอบของจังหวัด เป็นต้น (นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

198 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

27

และคณะ, 2546, น. 204) หรือในลักษณะที่คล้ายคลึงกันกับกรณีของ
ญ่ีปุ่น ในกรณีของ สหราชอาณาจักร สาหรับพื้นท่ีที่มีระบบโครงสร้าง
การจัดการปกครองท้องถ่ินแบบสองชั้น หลักการเร่ิมต้นที่ท้องถิ่นก็จะถูก
นามาใช้ดว้ ยเช่นกนั อย่างเชน่ ในเร่ืองการจัดการขยะนน้ั เขต (District)
ซึ่งเป็น อปท. ในระดับล่าง ก็จะรับผิดชอบหน้าที่ในการจัดเก็บขยะจาก
บ้านเรือนของประชาชน ในขณะท่ีเคาน์ต้ี (County) ซ่ึงเป็นโครงสร้าง
การปกครองท้องถ่ินในระดับบนก็จะรับหน้าท่ีในการกาจัดขยะ ท่ีถูก
จัดเก็บมา เปน็ ต้น (Institute for Government, 2019)

เม่ือเราย้อนกลับมาพิจารณาในกรณีของไทย เราก็จะพบกับ
ปรากฏการณ์ท่ีแตกต่างไปจากกรณีศึกษาข้างต้น ส่วนหนึ่งต้องยอมรับ
ว่าในการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยน้ัน ในอดีตท่ี
ผ่านมาระบบการปกครองท้องถ่ินของไทยอาจมีลักษณะเป็นการจัด
โครงสร้างแบบช้ันเดียว เพราะตามบทบัญญัติของ พ.ร.บ. ระเบียบบริหาร
ราชการส่วนจังหวดั พ.ศ. 2498 ได้มีการบัญญัตใิ ห้ อบจ.มีอานาจหน้าท่ี
ในการดาเนินกิจการต่าง ๆ ในเขตจังหวัดท่ีไม่ได้เป็นเขตเทศบาล และ
สุขาภิบาล (พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด, 2498, มาตรา
31) ซ่ึงการที่กฎหมายดังกล่าวมีการบังคับใชม้ าอย่างยาวนานกว่า 40 ปี
ทาให้เกิดความคุ้นชินกับระบบการจัดโครงสร้างการปกครองท้ องถ่ิน
แบบดังกล่าว แม้ว่าภายหลังจากการบังคับใช้ พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2540

199ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

28

และ พ.ร.บ.กาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท.
พ.ศ. 2542 จะส่งผลให้การจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของไทย
เป็นโครงสร้างแบบสองชั้นแล้วก็ตาม (ให้ดู พ.ร.บ. อบจ., 2540, มาตรา 8;
พ.ร.บ.กาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท., 2542,
มาตรา 17 ประกอบ) แต่ก็มักจะได้ยินข้อถกเถียงอยู่เสมอว่าให้มีการยุบ
เลิกโครงสร้างของ อบจ. ด้วยเหตุผลท่ีว่าโครงสร้างดังกล่าวไม่มีพ้ืนที่
รับผิดชอบ หรือพื้นท่ีความรับผิดชอบซ้อนทับอยู่กับพ้ืนท่ีของเทศบาล
และ อบต.ไปหมดแล้ว จึงทาให้ อบจ.หมดความจาเป็น (คม ชัด ลึก
ออนไลน์, 3 มิถุนายน 2556) ทั้งนี้ส่วนหนึ่งต้องยอมรับว่าปัญหาความ
เข้าใจที่คลาดเคลื่อนในบทบาทของ อบจ.นี้ อาจเป็นผลสืบเนื่องมาจาก
ในการถ่ายโอนภารกิจของรัฐให้แก่ อปท.ตามแผนการกระจายอานาจน้ัน
ในทางปฏิบัติยังคงขาดความชัดเจน เนื่องจากในกฎหมายกระจาย
อานาจได้บัญญัติว่า อบจ.มีอานาจและหน้าที่ในการจัดทากิจการใดอัน
เป็นอานาจหน้าที่ของ อปท.อ่ืนท่ีอยู่ในเขต และกิจการน้ันเป็นการ
สมควรให้ อปท.อื่นร่วมดาเนินการหรือให้ อบจ.จัดทา (พ.ร.บ.กาหนด
แผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท., 2542, มาตรา 17 (24))
ทาให้ภารกิจของ อปท. ในทัง้ สองระดับเกิดความซ้าซอ้ นกัน

ดังน้ัน สิ่งท่ีสาคัญสาหรบั ประเทศไทย ก็คือ เราคงต้องพยายาม
ทาความเขา้ ใจถงึ จุดแขง็ ของระบบการจดั โครงสร้างการปกครองท้องถิ่น

200 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

29

แบบหลายชั้นซ้อนกัน รวมถึงการยึดเอาหลักการเร่ิมต้นที่ท้องถิ่น
(Subsidiarity Principle) มาเป็นหลักการสาคัญในการจัดโครงสร้าง
ความสัมพนั ธร์ ะหว่างท้องถิ่นในแตล่ ะระดบั อันจะมีสว่ นช่วยให้การแบ่ง
ภารกิจของ อปท.ในแต่ละระดับมีความชัดเจนเป็นระบบมากขึ้น อันจะ
ชว่ ยลดปัญหาสภาพความซ้าซอ้ นของภารกจิ หนา้ ทที่ ี่ อปท.รับผดิ ชอบ

ที่ได้นาเสนอมาข้างต้นน้ี นับได้ว่าเป็นเพียงบางแง่มุมมองท่ีเรา
สามารถมองผ่านประสบการณ์ของการจัดการปกครองท้องถิ่นใน
ต่างประเทศเท่านั้น แต่ถึงกระนั้น ก็คงปฏิเสธไม่ได้ว่าแม้จะเป็นเพียง
บางเศษเสยี้ วมุมมองก็ตาม แต่กน็ ับไดว้ า่ เป็นการชว่ ยทาให้เราเหน็ ว่าเรา
จาเป็นต้องคิดเพ่ือนาเอาสิ่งเหล่าน้ันมาปรับใช้กับการปกครองท้องถิ่น
ของเราอย่างไร ทั้งนี้ แม้เราจะสามารถถอดบทเรียนท่ีน่าสนใจจาก
ประสบการณ์ของการปกครองท้องถิ่นต่างประเทศได้ อย่างไรก็ตาม แต่
สิ่งท่ีมีความสาคัญกว่ามาก ก็คือ การลงมือดาเนินการเพ่ือนาเอาสิ่ง
เหล่าน้ันมาปรับใช้ให้เกิดผล ซึ่งการลงมือดาเนินการท่ีว่าน้ี ย่อมต้อง
อาศัยความเอาจริงเอาจังจากฝ่ายท่ีกาหนดนโยบายซึ่ง ก็คือ ฝ่าย
การเมืองนั่นเอง แต่ทว่าในปัจจุบันความเอาจรงิ เอาจังของฝ่ายการเมือง
ต่อการดาเนินนโยบายเพื่อการพัฒนาการปกครองท้องถ่ินและการ
กระจายอานาจยังไม่ปรากฏสัญญาณใด ๆ ให้เห็นชัดเจนนัก และ

201ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

30

ประเด็นนี้เอง ท่ีถือว่าเป็นอีกความท้าทายหนึ่งของการปกครองท้องถิ่น
ไทยทกี่ าลังจะมอี ายุครบ 125 ปี

202 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

31

บบรรรรณณาานนกุกุ รรมม

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. (2546). ทิศทางการปกครองท้องถ่ิน
ของไทยและตา่ งประเทศเปรยี บเทยี บ. กรงุ เทพฯ: วญิ ญูชน.

วรรณภา ติระสังขะ. (2562). ฝรั่งเศส: สาธารณรัฐ รัฐธรรมนูญ
โครงสร้างสถาบันการเมืองการปกครอง. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.์

วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า. (2550).
ความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รูปแบบ
และความเป็นไปได้. นนทบรุ ี: สถาบันพระปกเกล้า.

ศภุ สวสั ดิ์ ชัชวาลย์. (2563). การปกครองท้องถนิ่ : มมุ มองจากประเทศ
ฝร่ังเศส ญ่ีปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย.
กรุงเทพฯ: สานักงานสัญญาธรรมศักดิ์เพื่อประชาธิปไตย
มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์.

สกลวรรณากร วรวรรณ, ม.จ. และ สุนทรพิพธิ , พระยา. (2547). สากล
เทศบาล. กรุงเทพฯ: สมาคมมิตรภาพญ่ีปุ่น-ไทย และสถาบัน
จกั รวาลวิทยา

203ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

32

สมคดิ เลิศไพฑรู ย์ (2547). สารานุกรมการปกครองท้องถนิ่ ไทย หมวด
ท่ี 3 พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถ่ินไทย ลาดับที่
6 เรื่อง เมืองพัทยาและองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบ
พเิ ศษอ่นื ๆ . นนทบรุ ี: สถาบนั พระปกเกลา้ .

Bogdanor, V. (1999). Devolution in United Kingdom. Oxford
University Press.

Cheung, A., Paun, A., & Valsamidis, L. (2019). Devolution at
20. London: Institute for Government.

Deacon, R. & Sandry, A. (2007). Devolution in the United
Kingdom. Edinburgh: Edinburgh University Press.

Henig, S. (2006). Modernizing British Government:
Constitutional Challenges and Federal Solutions.
London: The Federal Trust for Education and
Research.

Kemp, R. L. (Ed.). (2007). Forms of Local Government: A
Handbook on City, County, and Regional Options.
Jefferson: McFarland & Company Inc., Publisher.

204 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

33

Tomaney, J. (2000). End of the Empire State? New Labour
and Devolution in the United Kingdom.
International Journal of Urban and Regional Research.
24 (3), 675-688.

Yagi, K. (2004). Decentralization in Japan. Policy and
Governance Working Paper Series 30 Keio University,
Tokyo: Keio University.

Yokomichi, K. (2007). The Development of Municipal
Mergers in Japan. COSLOG Up-to-date Documents on
Local Autonomy in Japan, No. 1, Tokyo: The National
Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS).

ส่อื อิเลก็ ทรอนคิ ส์

‘มท. 1-ประชา’ ประสานเสียงไม่ยุบ อบจ. (3 มิถุนายน 2556).
คมชดั ลกึ ออนไลน์. สบื คน้ จาก
https://www.komchadluek.net/news/politic/160067

205ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

34

Institute for Government. (2019). Distribution of power
among local authorities in the UK by council type.
Retrieved from
https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers
/local- government
Statistics Japan (2020). Statistical Handbook of Japan
2020. Tokyo: Statistics Bureau, Ministry of Internal
Affairs and Communications. Retrieved from
https://www.stat.go.jp/english/data/handbook/pdf/2
020all.pdf#page=204
We are. LGNZ. (2017). How Climate Change Affects Local
Government. Wellington: We are LGNZ. Retrieved
from
https://www.lgnz.co.nz/assets/Uploads/b1225adc8d/
44476-LGNZ-How-climate-change-affects-local
government.pdf

206 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

35

World Health Organization, (2021). WHO Coronavirus
(COVID-2019) Dashboard. Retrieved from
https://covid19.who.int/

207ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

บทสรุป:
125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย (พ.ศ. 2440–2565)

และกา้ วต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ธเนศวร์ เจริญเมือง1

บทลงโทษอย่างหนึ่งจากการที่คณุ ไม่เขา้ ไปมสี ว่ นร่วมทางการ
เมืองก็คอื คณุ จะถูกปกครองด้วยคนทด่ี ้อยกวา่ .
“One of the penalties for refusing to participate in
politics is that you end up being governed by the
inferiors.”

Plato, 429-347 B.C. The Republic.

1 ศาสตราจารย์เกยี รตคิ ณุ ดร. ธเนศวร์ เจริญเมือง ประจาสานักวชิ า
รtก1กtaaัฐาาศnnปรราeเeปรสมttะก.ตือ.cศcครงhhารกาaสaอจาrนrงารooศรปeeคยากnnณส์เคmกmตะรยี รuอรuร์aัฐงตมanศคิหngาคุณgา@สณ@วตgทิดะgรmยรรm์แัฐา.aลธลaศiเะliัยนา.lรcส.เศcัฐoชตวoปยี.tรร.รงht์แ์ ใะhเลหจศะรมาญิส่ นเมศอื างสตปรร์ ะมจห�ำสาว�ำิทนยกั าวลิชัยากเชาียรงเมใหอื มง่

208 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

เราทาสงครามก็เพือ่ ทีเ่ ราจะมชี ีวิตอยตู่ ่อไปอย่างสนั ติ.
“We make war that we may live in peace.”

Aristotle, 384-322 B.C.
Nicomachean Ethics.

ขอให้เราคร่นุ คิดถงึ บรรพบุรุษและลกู หลานของเรา ปักใจที่
จะรักษาสิทธิที่บรรพบุรุษมอบให้ไว้ และสืบสานต่อไปเพ่ือ
ลกู หลานของเรา. “Let us contemplate our forefathers
and posterity, and resolve to maintain the rights
bequeathed to us by the former, for the sake of the
latter.

Samuel Adams, 1722-1803. Speech 1771.

มนุษย์ไม่ว่าใครล้วนอันตรายท้ังส้ิน จุดสาคัญของ
การปกครองแบบเสรีก็คือไม่ควรเชื่อใครท่ีมีอานาจในการ
ทาลายเสรีภาพของทุกคน.... ผมต้องศึกษาการเมืองและ
สงครามเพื่อลูก ๆ ของผมจะมีเสรีภาพในการเรียน
คณิตศาสตร์และปรัชญา. “There is danger from all
men. The only maxim of a free government ought
to be to trust no man living with power to endanger

209125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

the public liberty….I must study politics and war that
my sons may have liberty to study mathematics and
philosophy.”

John Adams, 1735-
1826. Spring 1772 and letter to his wife 1780.

เม่ือรัฐหนึ่งยกเลิกระบอบอภิชนาธิปไตย ระบบรวมศูนย์
อานาจก็จะเกิดตามมาราวกับว่าถกู กาหนดไว้ ระบบรวมศูนย์
อานาจและระบบสังคมนยิ มเกิดบนดนิ เดียวกัน อันหน่ึงเป็น
สมุนไพรในป่า อีกอันเป็นพืชในสวน “When a nation
abolishes aristocracy, centralization follows as a
matter of course….. Centralization and socialism are
native of the same soil: one is the wild herb and the
other the garden plant.”

Alexis de Tocqueville, 1805-
1859. The Ancien Regime. 1856.

210 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

รัฐท่ีกดข่มราษฎร เพ่ือใช้ราษฎรให้เป็นเครื่องมือเช่ือง ๆ
แม้หวังว่าจะได้อะไรที่เป็นประโยชน์ ก็จะพบว่าเพราะกดทับ
ราษฎรไวแ้ บบน้นั รัฐจะไม่พบความสาเร็จใดๆท่ยี ิ่งใหญ่ไดเ้ ลย
“A state which dwarfs all men, in order that they
may be more docile instruments in its hands even
for beneficial purposes, will find that with small men
no great thing can really be accomplished.”

John Stuart Mill, 1806-1873.
On Liberty.1859

คาข้นึ ต้น

โลกกว้างใบนี้มีแต่ละท้องถิ่น และสิ่งแวดล้อมตลอดจน
ผู้คนที่แตกต่างกันออกไป ไม่ว่าจะเป็นลักษณะทางกายภาพ
ความคิดความเช่ือ วิถีชีวิต ระบบการบริหารด้านการเมืองและ
เศรษฐกิจ ตลอดจนพัฒนาการ รวมท้ังรูปแบบความสัมพันธ์กับ
ประเทศอื่น ๆ ทั้งท่ีเป็นการร่วมมือกัน ช่วยเหลือกัน หรือขัดแย้ง -
ต่อสู้กัน หรือควบคุมกันหลายรูปแบบเร่ือยมา ในห้วงเวลา 2 พัน
กว่าปีมานี้ นักคิดคนสาคัญมากมายได้เสนอข้อคิดหลากหลายฝาก
ไวใ้ ห้คนรุน่ หลัง มาจนถึงศตวรรษนี้

211125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

บทสรุปนี้เปิดประเด็นด้วยข้อคิดบางข้อจากอดีต เพื่อท่ีจะ
นาไปพิจารณาประกอบกับลักษณะของการปกครองท้องถิ่นไทยใน
ชว่ งเวลา 124 ปที ี่ผ่านมาท่จี ะกล่าวต่อไปนี้ ตลอดจน มุมมองตา่ ง ๆ
ต่อการปกครองดังกล่าว ประเด็นสาคัญที่จะพิจารณามี 5 ข้อ คือ
(1) ลักษณะและสาระของการปกครองท้องถิ่นในเล่มนี้รวม 34 ช้ิน
(2) เหตุและผลของลักษณะ-สาระเหล่านั้น (3) พิจารณาสาระของ
มุมมองต่าง ๆ ที่นักคิด-นักวิชาการ-นักปฏิบัติทั้งท่ีเกิดขึ้นในอดีต
และร่วมสมัย และเปรียบเทียบกับสิ่งที่เราได้พบเห็นในช่วง 124 ปี
มานี้ (4) บทสรุปสาระของการปกครองท้องถิ่นไทย 124 ปี
(พ.ศ. 2440-2564) และสดุ ท้าย (5) ขอ้ เสนอสาคญั ในวาระครบรอบ
125 ปี เพอ่ื ก้าวต่อไปสู่ศตวรรษหน้า

I. ลักษณะและสาระของการปกครองท้องถ่ินไทย
ในรอบ 124 ปี

1.1 ก า ร ป ก ค ร อ ง ท้ อ ง ถ่ิ น ข อ ง ไ ท ย ข า ด ค ว า ม เ ป็ น
ประชาธิปไตยหลายประการ ที่สาคัญ คือ แม้จะได้พัฒนามาแล้ว
นานถึง 1 ศตวรรษเศษ แต่ลักษณะสาคัญต่าง ๆ ก็ยังขาดแคลน
อย่างมากตราบจนปัจจุบัน ไม่ว่าเราจะเรียกว่าการปกครองท้องถิ่น
(Local government) หรือ การบริหารจัดการท้องถ่ิน (Local
administration หรือ Local governance) การปกครองหรือ
การบริหารจัดการในระดับนี้ กม็ ี 2 แบบใหญ่ ๆ คือแบบประชาธิปไตย

212 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

หรือการปกครองตนเองในระดับท้องถ่ิน (Local self government)
กับอีกแบบหนง่ึ คือ การปกครองหรือบริหารทอ้ งถิน่ โดยรฐั บาลกลาง
หรือจากบนสู่ล่าง (Local state government) ไม่ว่าจะปกครอง
ด้วยผู้นาคนเดียว หรือกลุ่มบุคคล หรือองค์กร ไม่ว่าจะเป็นโดย
รัฐบาลกลางหรือส่วนภูมิภาค หรือร่วมมือกันปกครองและครอบงา
ส่วนท้องถิ่นมาโดยตลอด ส่วนการปกครองและครอบงาจาก
เบ้ืองบนอยู่ในระดับใด มากน้อยเพียงใด และให้ความเป็นอิสระ
แก่ท้องถ่ินมีมากน้อยเพียงใดก็ข้ึนอยู่กับแต่ละรัฐ และเป็นประเด็น
ที่น่าศึกษามาก ๆ เพราะมีหลายประเทศ สมควรท่ีจะนาเสนอเฉพาะ
ในวาระตอ่ ไป

ก า ร ป ก ค ร อ ง ต น เ อ ง ใ น ร ะ ด ับ ท ้อ ง ถิ ่น อ ัน เ ป ็น แ บ บ
ประชาธิปไตยน้ัน มีสาระสาคัญอย่างน้อย 6 ข้อคือ (1) อานาจการ
ตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ของท้องถิ่นเป็นของประชาชนในท้องถ่ินนน้ั
เรียกอีกอย่างว่า ความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Local autonomy)
(2) ประชาชนมีส่วนร่วมสาคัญในการตัดสินใจกิจการเหล่านั้น
(3) การพัฒนาของลักษณะที่ 1-2 ควรมีเพ่ิมมากข้ึนเป็นลาดับ หาก
ในระยะแรก ๆ ยังไม่เข้มพอ และควรมีความต่อเน่ืองเป็นเวลานาน
แม้อาจล้มลุกคลุกคลานบ้าง แต่หากขาดแคลน ถูกลิดรอน หรือ
ถอยหลังต่อเนื่อง มีแต่ถ้อยคาเท่ ๆ ขาดแก่นสาร ถูกครอบงาเป็น
ส่วนใหญ่ กระทงั่ ขาดความชดั เจนใด ๆ ในทิศทางข้างหน้า กไ็ ม่ควร
เรียกได้ว่ามี (4) การปกครองท้องถ่ินมีบทบาทในการสร้างฐานสังคม

213125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ระดับท้องถิ่นให้มีความแข็งแกร่ง และเจริญก้าวหน้าเป็นลาดับ
เพื่อเป็นฐานสาคัญและจรรโลง-สร้างสรรค์รัฐที่เป็นประชาธิปไตย
โดยรวมต่อ ๆ ไป (5) เป็นฐานสาคัญในการผลิตบุคลากรที่จะ
ออกไปเป็นผู้นาแบบประชาธิปไตยในทุก ๆ ระดับของรัฐ และ
(6) คุณภาพของท้องถ่ินและคุณภาพชีวิตของคนท้องถิ่นได้รับ
การดูแลเอาใจใส่และมีการแก้ไขปรับปรุงมากข้ึน ๆ เป็นลาดับ
เป็นท่ีพ่ึงและเป็นความหวังของคนท้องถ่ินได้ท้ังในระยะส้ัน
และยาว

ลักษณะสาคัญ 6 ประการน้ีรวม ๆ แล้วจะเห็นสาระสาคญั
2 ข้อ คือ ความเป็นอิสระของท้องถ่ิน และการเป็นประชาธิปไตย
และการสร้างสรรค์ความเป็นประชาธิปไตย (Democracy and
democratization) ของท้องถ่ิน หมายความว่า อันแรกน้ันเป็นสาระ
สาคัญข้ันพ้ืนฐาน ส่วนข้อท่ีสองน้ันอาจเร่ิมต้นท่ีลักษณะความเป็น
ประชาธิปไตยหลาย ๆ ด้าน หรือความเป็นประชาธิปไตยท่ีค่อย ๆ
ได้รับการพัฒนาเพิ่มพูนมากขึ้น ๆ เป็นลาดับ เป็นกระบวนการ
ท่ีไม่หยุดนิ่ง และมิใช่เป็นการพัฒนาแบบชะงักงันหรือถอยหลัง
คร้ังแล้วคร้ังเล่า และ 2 สาระน้ีเป็นแก่นสารของกาปกครองตนเอง
ในระดับทอ้ งถน่ิ

น่าเสียดายอย่างยิ่งที่การปกครองท้องถ่ินไทยในห้วง 124 ปี
ท่ีผ่านมา มีสาระทั้ง 6 ข้อน้ันน้อยมาก และขาดไร้หรือถูกลิดรอน
ทาลายลงครัง้ แล้วครงั้ เลา่

214 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

1.2 รัฐบาลกลางมีบทบาทสาคัญท่ีทาให้การปกครอง
ท้องถิ่นไทยเป็นเช่นน้ันตลอดห้วงเวลา 120 ปีเศษที่ผ่านมา
รัฐบาลกลางไดท้ าใหก้ ารปกครองท้องถิ่นของประเทศน้ีขาดลักษณะ
สาคัญของความเป็นประชาธิปไตยคือ ขาดท้ังข้อที่ 1 และข้อที่ 2
ต้ังแต่ต้นและต่อ ๆ มา ส่วนลักษณะ 4 ข้อหลังก็แสดงให้เห็น
ชดั เจนมากขนึ้ ๆ เปน็ ลาดับ

การปกครองทอ้ งถน่ิ ไทยทีผ่ ่านมาแบง่ ได้เปน็ 4 ยคุ คือ
ยุคท่ี 1 พ.ศ. 2440-2475 รวม 35 ปี ยุคนี้มีลักษณะ
สาคัญ 3 ข้อ คือ (1) มีแต่ช่ือว่าเป็นการปกครองท้องถิ่น แต่ขาด
เน้อื หาสาระ (2) ไม่มอี ะไรคบื หนา้ และ (3) สะท้อนให้เห็นการขาด
ความจรงิ ใจท่จี ะทาจรงิ ๆ
เริ่มในปี พ.ศ. 2440 หลังจากชนช้ันนาไปดูงานที่ยุโรป
องค์กรปกครองท้องถิ่นท่ีเรียกว่าสุขาภิบาลได้รับการสถาปนาข้ึนที่
กรุงเทพฯ เพียงแห่งเดียว แต่เป็นเพียงการนารูปแบบเข้ามาจาก
ตะวันตก โดยคนท้องถิ่นไม่มีส่วนใด ๆ เกี่ยวข้อง คนทางานให้
สุขาภิบาลเป็นข้าราชการประจาท่ีลงไปทางานตามคาสั่งจากชั้น
เหนือ มิหนาซ้า งานประจาก็ยังต้องทาอยู่ต่อไป งานสุขาภิบาลจึง
เป็นเพียงงานฝากชั่วคราว ต่อมาในปี พ.ศ. 2448 มีกฎหมาย
สุขาภิบาลเป็นครัง้ แรก จดั ต้งั สขุ าภบิ าลตามเมืองต่าง ๆ ท่ัวประเทศ
แต่ผู้บริหารก็คือข้าราชการที่ประจาในเมืองเหล่าน้ัน ยังคงเป็น
งานฝาก รอรับคาสั่งจากส่วนกลาง คนท้องถ่ินได้แต่ยืนดู และไม่มี

215125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

การเปลยี่ นแปลงใด ๆ ในเชิงโครงสรา้ งหรือการฝึกอบรมคนท้องถิ่น
ตลอดชว่ ง 35 ปนี น้ั

อุปราชมณฑลพายัพ (พระยาบวรเดช) ขณะน้ันทราบว่า
หากพบคนท้องถ่ินเหมาะสม เชิญมาร่วมงานได้ จึงแต่งตั้งครูใหญ่
โรงเรียนเอกชนแห่งหนึ่งในเชียงใหม่ที่สนใจกิจการท้องถ่ินมาร่วม
เป็นกรรมการสุขาภิบาลเชียงใหม่ ท่านผู้น้ีเป็นชาวอเมริกันมีญาติ
หลายคนทางานให้องค์กรปกครองท้องถิ่นในสหรัฐ จึงติดต่อขอรับ
ความรู้และประสบการณ์จากต่างประเทศ จนได้รับบริจาค
รถดับเพลิงขนาดใหญ่ที่ใช้การได้มาสร้างความฮือฮาในรัฐไทย
ขณะน้ัน และรัฐก็แนะนาว่าให้ดูเป็นแบบอย่าง ผู้บริหารแต่ละ
สุ ข า ภิ บ า ล ส า ม า ร ถ เ ชิ ญ ค น ท้ อ ง ถ่ิ น ท่ี มี ค ว า ม รู้ ม า เ ป็ น ก ร ร ม ก า ร
กิตติมศักดิ์มาร่วมงานได้ (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2561: 80-81)
แต่เม่ือรัฐไม่มีนโยบายและมาตรการใด ๆ เป็นรูปธรรมเพื่อพัฒนา
การปกครองท้องถ่ิน ผู้บริหารแต่ละคนท่ีดูแลงานสุขาภิบาลก็เป็น
ข้าราชการประจาก็เลยไม่มีอะไรคืบหน้า จึงยากท่ีจะเห็นความ
เปล่ียนแปลงใด ๆ ในท้องถิ่นต่างๆ ตลอด 35 ปีน้ัน โดยเฉพาะ
ในสมัยรชั กาลที่ 6 ที่ความสนใจในเรือ่ งการปกครองทอ้ งถิน่ มนี อ้ ย

ยุคท่ี 2 พ.ศ. 2475-2490 รวม 15 ปี ลกั ษณะสาคัญของ
ยุคน้ี คือ (1) คณะราษฎรผู้ยกเลิกระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
และสถาปนาระบอบประชาธิปไตย มุ่งที่จะสถาปนาประชาธิปไตย
ทั้งท่ีระดับชาติและท้องถิ่น (2) แม้จะได้สร้างสรรค์สิ่งที่สาคัญไว้

216 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

แต่มาตรการยังไม่กว้างขวาง ครอบคลุมเพียงพอ (3) เป็นช่วงเวลา
ที่คณะผู้ก่อการยังขาดประสบการณ์และบุคลากร และ (4) เป็น
ช่วงเวลาที่สั้นเพราะสูญเสียอานาจเรว็

ในยุคนี้มีกฎหมายสาคัญ 3 ฉบับ ที่ช้ีให้เห็นความต้ังใจ
ในการสร้างประชาธิปไตยระดับท้องถ่ิน ได้แก่ พ.ร.บ.จัดระเบียบ
เทศบาล พ.ศ. 2476 พ.ร.บ. สภาจังหวัด พ.ศ. 2481 และ พ.ร.บ.
การเลือกต้ังสมาชิกสภาจังหวัด พ.ศ. 2482 จากกฎหมายทั้ง 3 ฉบับ
เราจะพบการสร้างสรรค์ประชาธิปไตยท้องถ่ินที่ไม่เคยเกิดขึ้นเลย
ในประวัติศาสตร์ของประเทศนี้ โดยเฉพาะอย่างย่ิงช่วง 35 ปีก่อน
หน้าน้ี ที่มีการนารูปแบบการปกครองท้องถิ่นเข้ามาจากต่างประเทศ
การสร้างสรรคส์ าคญั ดังกลา่ วมอี ยา่ งนอ้ ย 5 เรือ่ ง คือ

1. การจัดตั้งสภาจังหวัด โดยในช่วงปีแรกให้แต่ละจังหวดั
แต่งต้ังสมาชิกสภาจังหวัดข้ึนมาจากอาเภอต่าง ๆ เพ่ือรวมกัน
ตรวจสอบและให้ข้อเสนอต่อการทางานของจังหวัด ซ่ึงเป็น
หนว่ ยงานสว่ นภมู ิภาค เริ่มในเดอื นมนี าคม พ.ศ. 2477 หลงั จากนั้น
ในปี พ.ศ. 2481 พ.ร.บ. สภาจังหวดั และ พ.ร.บ. การเลือกต้ัง สจ.
พ.ศ. 2482 ก็ออกมาเพื่อให้การเลือกตั้งท้องถิ่นระดับจังหวัด
มีความมั่นคงเป็นสถาบนั มากขนึ้

2. การจัดตั้งเทศบาล เร่ิมในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2478
อันเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นท่ีได้รับความนิยมในยุโรป
ตะวันตก แบ่งเป็น 3 ระดับตามขนาดคือ เทศบาลตาบล เมือง และ

217125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

นคร ให้ประชาชนในท้องถ่ินเป็นผู้เลือกต้ังสมาชิกสภาท้องถ่ิน และ
ใหส้ ภาฯ เลอื กตง้ั ฝา่ ยบรหิ าร คือนายกและรอง

3. การจัดตั้งสหเทศบาล พ.ร.บ. ฉบับ พ.ศ. 2476
เปิดโอกาสให้เทศบาล 2 แห่งข้ึนไปร่วมกันทากิจกรรมบางอย่าง
เป็นกรณีพิเศษ และต้องตราเป็นกฎหมาย (ดู พ.ร.บ. ท้ัง 3 ฉบับ
และอลงกรณ์ อรรคแสง, 2564, 125 ปีฯ เล่ม 2: )

การสถาปนาประชาธิปไตยท้องถิ่นในรัฐท่ีเพิ่งยกเลิก
ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในระยะแรกเริ่ม (พ.ศ. 2475-2780)
ย่อมมีอุปสรรคหลายประการสาหรับไทย เม่ือเทียบกับการลุกข้ึนสู้
ของ 13 อาณานิคมในสหรัฐ (ค.ศ. 1773-1776), การลุกข้ึนของ
มวลชนจากเมืองต่าง ๆ ในฝร่ังเศส (ค.ศ. 1788-1789), ขบวนการ
พรรคบอลเชวิคในรัสเซีย ค.ศ. 1905-1917) และขบวนการพรรค
คอมมิวนิสต์ในชนบทจีน ค.ศ. 1927-1949) ฯลฯ ความเข้มแข็ง
ขององค์กรนา, สมาชิก-บุคลากรแต่ละระดับ, มาตรการต่าง ๆ ที่
ทะยอยออกมา และการแก้ไขอุปสรรคต่าง ๆ ฯลฯ ล้วนควรได้รับ
การประเมินอย่างตรงไปตรงมา คร้ันเมื่อพบกับปัจจัยท้ังในและ
นอกประเทศในยามนั้น ได้แก่ ความเข้มแข็งของกลุ่มอานาจเก่า,
ระบบราชการที่หาจังหวะ, สถานการณ์คอมมิวนิสต์ในจีน-อินโดจนี
และการเติบโตของจักรวรรดินิยมอเมริกาในช่วงทศวรรษ 2480s-
2490s. (ณัฐพล ใจจริง, บทที่ 4-6) ฤดูกาลของประชาธิปไตยท้องถ่ิน
และระดับชาติอันแสนส้นั จึงยตุ ิลง

218 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

ยุคที่ 3 พ.ศ. 2490-2540 รวม 50 ปี ลักษณะสาคัญ
ของยุคน้ีมี 3 ข้อ คือ (1) การผนึกกาลังของกลุ่มอานาจเก่าและ
การสนับสนุนจากปัจจัยภายนอก เข้าควบคุมอานาจและกลไกต่าง ๆ
ของรัฐมากข้ึน ๆ และทาลายอานาจและกลไกของยุคท่ี 2 ลงไป
เป็นขั้น ๆ ซ่ึงไม่เคยเกิดเหตุการณ์เช่นน้ันในยุคก่อนหน้า (2) ด้วยรู้ว่า
สิ่งที่สร้างข้ึนในยุคท่ี 2 มีลักษณะสอดคล้องกับยุคสมัยของไทย
ที่มีมาต้ังแต่ พ.ศ. 2475 สถาบันต่าง ๆ จึงได้รับการเก็บรักษาไว้
แต่กลไกและอานาจกลับถูกบิดเบือนและควบคุมโดยกลุ่มอานาจ
เก่าและระบบราชการอย่างเหนียวแน่นมากขึ้น ๆ (3) ยุคท่ี 3
ที่ยาวนานถึง 50 ปี มีการต่อสู้ทางการเมืองท่ีสลับไปมาระหว่าง
ระบอบเก่าผสมกับเผด็จการทหาร ระบอบประชาธิปไตย และ
ระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบ แต่ไม่ว่าอยู่ภายใต้ระบอบใด
การปกครองท้องถ่ินท่ีมีรูปแบบเดิมและเกิดรูปแบบใหม่ ๆ ข้ึนบ้าง
แต่ก็เป็นเพียงรูปแบบ ส่วนอานาจและกลไกการทางานตลอดจน
การให้ความรู้ความคิดอยู่ภายใต้การควบคุมของอานาจเก่าและ
ระบบราชการแบบเก่าแทบสิ้นเชิง โดยที่รัฐบาลประชาธิปไตย
แต่ละชุดแทบไม่มีบทบาทสาคัญใด ๆ ในการต่อสู้และสกัดก้ัน
การบิดเบือนเหล่านั้นได้เลย

ตัวอยา่ งเช่น (1) เม่อื มสี ภาตาบลในชนบท ชว่ งตน้ ทศวรรษ
2500 ด้วยเกรงอิทธิพลของความคิดแบบคอมมิวนิสต์ในชนบท
สภาตาบลก็ถูกยกเลิกไป (2) ในยุครัฐบาลเผด็จการ นายกองค์กร

219125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ปกครองท้องถ่ิน (อปท.) ที่มาจากการเลือกต้ังโดยประชาชนก็ถูก
ถอดถอนและแทนทด่ี ว้ ยขา้ ราชการประจา (3) มีการประดิษฐ์ อปท.
รูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา) แต่ท่ีแท้ อปท.
รูปแบบพิเศษดังกล่าวก็ไม่มีอานาจพิเศษอะไร แต่ถูกระบบราชการ
ควบคุมแทบทั้งหมด (4) อปท. ถูกควบคุมโดยข้าราชการส่วน
ภูมิภาคและส่วนกลางอย่างต่อเนอ่ื ง เช่นให้นายอาเภอเป็นประธาน
กรรมการสขุ าภิบาล ให้ผ้วู า่ ฯเป็นนายก อบจ. และทส่ี าคญั กฎหมาย
ท้องถ่ิน และทุก ๆ โครงการจะต้องได้รับการอนุมัติโดยนายอาเภอ
และผู้ว่าฯ แทบทุกเรื่อง (5) งบประมาณของ อปท. มีไม่เกิน 10%
ทั่วประเทศเป็นเวลานานมาก ครั้นถูกเปิดโปงและเพ่ิมข้ึนก็หันไป
ใช้ระบบเงินอุดหนุนอย่างมีเงื่อนไข (6) การพัฒนาประชาธิปไตย
ท้องถ่ิน, ระบบการศึกษา ศาสนา การสื่อสารมวลชน เศรษฐกิจ
และการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ ฯลฯ ไม่เคยเป็นภารกิจสาคัญของ
อปท. (7) มีการรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ โดยประชาชน รัฐก็
หันไปบิดเบือนความสนใจด้วยการจัดต้ัง อบต. และซอยย่อยให้เกิด
เป็น อบต. ขนาดเล็ก ๆ ท่ีมีบทบาทน้อยและควบคุมได้ง่าย ตลอดจน
แต่งตั้งผู้ว่าฯ หญิง และสุดท้าย (8) การฝึกอบรมและพัฒนาคุณภาพ
ของเจ้าหน้าที่ บุคลากรและนักการเมืองท้องถ่ินดาเนินการโดย
ระบบราชการส่วนกลาง จา่ ยเงินโดย อปท. กลายเป็นการฝึกอบรม
เพ่ือพัฒนาเทคนิคการทางานรับใช้ระบบราชการส่วนกลางและ
ภูมิภาค แทนท่ีจะเป็นการทาความเข้าใจปัญหาและแสวงหา

220 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

วิธีแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ของการปกครองท้องถ่ินอย่างมีอิสระ ส่งผลให้
การปกครองทอ้ งถิน่ ท้งั องค์ความรู้ เทคนิคการทางานและบุคลากร
ตอ้ งขึ้นตอ่ ระบบราชการของรัฐเปน็ หลักเรอื่ ยมา

ยุคที่ 4 ล่าสุด พ.ศ. 2540-2564 รวม 24 ปี ผลพวง
ของการเติบโตท้ังเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองระดับโลก
ต้ังแต่แผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมเริ่มในปี พ.ศ. 2504
มสี ถาบันอดุ มศึกษาเพิม่ ขึ้นหลายสบิ แห่ง การเตบิ โตของชนชั้นกลาง
ขึ้นไป และการได้เดินทางไปเห็นและศึกษาต่อในต่างประเทศ และ
การเติบโตของข่าวสาร-สารคดีที่กว้างขวาง-รวดเร็ว ลักษณะสาคัญ
ของยุคน้ี มี 4 ข้อ คือ (1) ผลพวงดังกล่าวทาให้เกิดการเปิดหูเปิด
ตาและเคลื่อนไหวหาทางเลือกใหม่ เช่น การเรียกร้องให้มีการ
เลือกตั้งผู้ว่าฯ ในช่วง 2534-2537 และการเรียกร้องให้มีการ
กระจายอานาจสู่ท้องถิ่นนาไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
ที่ได้รับการยกย่องว่ามีประชาชนมีส่วนร่วมคิดร่วมออกความเห็น
มากท่ีสุดเป็นประวัติการณ์ เกิดรัฐธรรมนูญท่ีระบุการกระจาย
อานาจและกาหนดมาตรการการกระจายอานาจไว้อย่างชัดเจนรวม
10 มาตรา (เทียบกับฉบับก่อนๆ ที่มีฉบับละ 1-3 มาตรา) ก่อน
รัฐประหารมี 2557 มีความพยายามที่จะออกกฎหมายจังหวัด
จัดการตนเองและล่าสุด แต่สภาฯ ก็ถูกคว่าไป ล่าสุด คนหนุ่มสาว
สนใจสมัครเข้าสู่วงการเลือกต้ังระดับท้องถ่ินมากข้ึนเป็นพิเศษ
ในช่วงปีเศษที่ผ่านมา เช่นเดียวกบั พรรคการเมอื งของคนรุ่นใหม่

221125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

(2) แต่เพราะขาดการสรุปบทเรียนในอดีตอย่างจริงจัง
การแก้ไขจึงถูกระบบราชการเล่นตลบหลัง เช่น ปล่อยให้
กระทรวงมหาดไทยที่ไม่เคยส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและ
การกระจายอานาจตลอดหลายสิบปีท่ีผ่านมา ตั้งกรมส่งเสริม
การปกครองท้องถิ่น แล้วยึดเอาอานาจไปครอบครองไวท้ ่ีนั่นแทนที่
จะกระจายอานาจไปให้ท้องถ่ิน, ตั้ง สกถ. (สานักงานกระจายอานาจ
สู่ท้องถิ่น) ให้ข้ึนอยู่กับสานักนายกรัฐมนตรี แทนท่ีจะผลักดันให้มี
การจัดตั้งกระทรวงท้องถ่ิน หรือกระทรวงการกระจายอานาจสู่
ท้องถ่ิน ผลคือ ไม่มีความคืบหน้าใด ๆ ในเร่ืองการกระจายอานาจ
จนบัดน้ี และอีกประเด็นหนึ่งการเลือกต้ังผู้บริหารโดยตรงแบบ
ระบบผู้บริหารเข้มแข็งในสหรัฐ ท้ังของ อบจ. เทศบาล และ อบต.
แต่กลับปล่อยให้มีการเลือกเป็นทีมคือ เลือกทีมนายกฝ่ายบริหาร
และสมาชิกสภาท้องถ่ินไปทางานด้วยกัน แทนที่จะมุ่งให้ฝ่ายสภา
ท้องถ่ินเปน็ อิสระเพ่อื ตรวจสอบการทางานของฝา่ ยบรหิ าร

ล่าสุดในห้วง 7 ปีท่ีผ่านมา หลังรัฐประหารครั้งท่ี 2 ในห้วง
เวลา 8 ปี (พ.ศ. 2549 และ 2557) เพื่อทาลายฝ่ายประชาธิปไตย
รัฐบาลเผด็จการก็ดูดนักการเมืองท้องถิ่นเข้าไปอยู่ในระบบราชการ
ส่วนกลาง ด้วยการห้ามจัดการเลือกตั้งท้องถิ่น (และระดับชาติ)
ต้ังแต่ปี พ.ศ. 2557 เรื่อยมา ทาให้นักการเมืองท้องถ่ินท้ังฝ่าย
บริหารและสภาครองตาแหน่งและได้รับเงินเดือนทุก ๆ เดือน แต่
ไม่ต้องรับผิดชอบต่อคนเลือกต้ังในท้องถิ่นเป็นเวลานานถึง 7 ปี

222 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

เพิ่งจัดการเลือกต้ัง อบจ. เม่ือธันวาคม พ.ศ. 2563 และเลือกต้ัง
เทศบาล เมื่อกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2564 และจะจัดการเลือกต้ัง อบต.
ในเดือนพฤศจิกายน 2564 นี้ การไม่มีการเลือกต้ังและการทาให้
นักการเมืองท้องถิ่นท่ีกินเงินเดือนแบบข้าราชการนานถึง 7 ปี
ท่ัวประเทศ โดยไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง ไม่สนใจว่าคนเลือกตั้ง
จะมีปัญหาอะไร ทั้งยังต้องคอยฟังคาสั่งจากรัฐบาลว่าตัวเอง
จะอยู่หรืออาจถูกปลดตอนไหน จึงส่งผลให้การเมืองท้องถิ่นเกิด
ความมึนชา, หย่อนยาน, และอ่อนแอ กระท่ังยอมสยบต่อรัฐบาล
กลางในแบบใดแบบหนึ่ง ตลอดจนสร้างให้นักการเมืองมีลักษณะ
เป็นข้าราชการมากขึ้น ๆ เป็นลาดับ (the Apoliticization and
Bureaucratization of local populace and politicians).

(3) ขณะที่ฝ่ายเผด็จการมีกลยุทธที่หลากหลายมากขึ้น
ฝ่ายประชาธิปไตยกลับตกอยู่ในสภาพต้ังรับ และถูกกระทามากข้ึน
เป็นลาดับ น่าสังเกตมากว่า ผลพวงของการสลับไปมาเป็นเวลานาน
ของระบบราชการทั้งกองทัพและพลเรือนที่เข้ามามีบทบาท
ทางการเมือง (พ.ศ. 2490-2540 และ 2540-2564) ซึ่งเป็น
การสืบทอดกันรุ่นต่อรุ่น ต้ังแต่จากพ่อแม่สู่ลูก และจากรุ่นพ่ีสู่รุ่น
นอ้ ง น่าจะทาใหค้ นรุ่นตอ่ ๆ มาไดร้ ับทัง้ ผลประโยชน,์ การไดเ้ รียนรู้
และสรุปบทเรียน เพ่ือหามาตรการจัดการกับสถานการณ์ใหม่ ๆ
หรือยกระดับการควบคุมระบอบประชาธิปไตยให้มีความอ่อนแอ
ต่อเน่ือง ความรุ่งโรจน์ดังกล่าวไม่เพียงแต่สร้างความประทับใจ

223125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ให้แก่นักการเมืองท่ีมองหาผู้อุปถัมภ์, ข้าราชการท่ีอยากเล่นและ
ก้าวหน้าทางการเมืองทางลัด, นักวิชาการสายนิติศาสตร์และ
รัฐศาสตร์ท่ีอยากก้าวสู่อานาจด้วยการเป็นรัฐบริกร ตลอดจนอดีต
นักปฏิวัติที่ออกจากป่าบางคนท่ีหันไปหาโอกาสใหม่ ๆ จึงเรียกได้
ว่า คณะยึดอานาจแต่ละรุ่นได้พัฒนาขีดความสามารถเพ่ิมข้ึน ๆ
หลาย ๆ ด้าน และมีทั้งผู้ช่วยหลากหลายสาขามาเสริมทัพ และ
สนับสนุนเพ่ือหวังใหร้ ะบอบที่พวกเขาสรา้ งข้ึนมาเข้มแข็งมากขึ้น ๆ
และยืนยาวไปอีกนาน ๆ

และ (4) ท่ีน่าสังเกตสาคัญอีกประเด็นหนึ่งคือ ท่ามกลาง
การเติบโตของระบบเทคโนโลยีข่าวสารสมัยใหม่ทั้งเคร่ืองมือและ
เน้ือหา การเรียนรู้ทางการเมืองของคนรุ่นใหม่ได้พัฒนาไปอย่าง
รวดเร็ว เมื่อผสานเข้ากับขบวนคนรุ่นก่อนจานวนหนึ่งท่ียังคง
รณรงค์เพ่ือประชาธิปไตยต่อไป สถานการณ์และความเข้มข้นทาง
การเมืองในระดับชาติกย็ ิ่งเพิ่มพนู ขน้ึ ยิ่งกว่าแต่ก่อน โดยเฉพาะสีสัน
ทไ่ี ม่เคยมีในอดตี เช่น คนทห่ี ลบลีห้ นภี ยั การเมอื งไปอยูต่ ่างประเทศ
ตั้งแต่ พ.ศ. 2549 เป็นต้นมา กลับมีโอกาสใช้เทคโนโลยีข่าวสารที่
ทันสมัยเชื่อมร้อยกับการต่อสู้ภายในประเทศได้อย่างรวดเร็ว
กว้างขวางและน่าสนใจอยา่ งมาก

224 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

II. เหตุและผลของลกั ษณะและสาระทกี่ ล่าวมา

คาถามสาคัญในประเด็นนี้คือ เหตุใดการปกครองท้องถ่ิน
ไทยและระบอบการเมืองการปกครองของไทยระดับชาติจึงต้อง
เผชิญกับผลพวง 4 ขอ้ ทกี่ ล่าวมา ในหว้ ง 124 ปมี าน้ี

คาตอบสาคญั ท่สี ดุ มีท้งั หมด 7 ประเดน็ คือ
(1) ความสามารถของชนชั้นปกครองไทยในการปรับตัว
และเอาตัวรอดการยอมลงนามในสัญญาเบาว์ริ่ง พ.ศ. 2398 ให้
ประโยชน์ด้านการค้าและกฎหมายหลายข้อแก่อังกฤษ ไทยสูญเสีย
เอกราชหลายด้าน เช่น ไทยจะเลิกสัญญาเองมิได้ ต้องให้อังกฤษ
เห็นชอบ ถ้าทาสัญญาให้ประโยชน์อย่างไรแก่ชาติใด จะต้องให้
ประโยชน์น้ันแก่อังกฤษด้วย รัฐไทยต้องเก็บภาษีอากรสินค้านาเข้า
ในอัตราต่ามาก จึงเสียเปรียบด้านดุลการค้าอย่างมากนับแต่นั้น
และเศรษฐกิจถูกครอบงาจากต่างชาติต้ังแต่น้ัน เนื่องจากไทย
ทาสัญญาแบบเดียวกับ 14 ชาติ แน่นอน ขณะท่ีประเทศเสีย
ผลประโยชน์จานวนมาก ผู้ปกครองได้ประโยชน์ในฐานะเอกชนที่
ทาการค้ากับต่างชาติและได้อยู่ในอานาจต่อไป นี่คือสภาพของรัฐ
กึ่งเมืองข้ึน ที่ฝ่ายผู้ปกครองสร้างภาพว่าไทยเป็นรัฐเอกราช และ
ผู้นามีความสามารถในการรักษาเอกราชไวไ้ ด้
(2) ความสามารถของชนช้นั ปกครองไทยในการฉวยโอกาส
จากสถานการณ์ดังกล่าว เพ่ือความสามารถในการปกครองต่อไป
อย่างน้อยถึง 3 ด้าน 1. การลงนามการค้าแบบสัญญาเบาว์ริ่งกับ

225125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

อีก 13 รัฐ ทาให้ต่างชาติได้ประโยชน์จากไทยเหมือนกันหมด
ปิดโอกาสให้ชาติใดคิดจะฮุบและครอบครองไทยเป็นรัฐเมืองขึ้น
เพียงผู้เดียว แต่ไทยก็ตกเป็นรัฐก่ึงเมืองข้ึนของ 14 ชาติ 2. เสริม
ภาพความเป็นรัฐเอกราช ยืนเคียงบ่าเคียงไหล่ในฐานะมิตรของชาติ
ทั้งหลาย ทั้ง ๆ ที่ความเป็นจริงมิใช่ และ 3. ใช้โอกาสน้ันสร้างรฐั ให้
มน่ั คงด้วยการสรา้ งรัฐรวมศูนย์อานาจทุก ๆ มิติ ยดึ เมอื งข้นึ รอบ ๆ
คือล้านนา อีสานและดินแดนใต้สุดให้ไม่เพียงเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ
ไทย หากยกเลิกฐานะประเทศราช ทาลายอานาจท้องถิ่นจนหมด
ใหเ้ กิดสภาพเมืองข้ึนภายใน นน่ั คือทุก ๆ ท้องถน่ิ ขาดอิสระ ตอ้ งข้ึน
ต่อส่วนกลางในทุก ๆ ด้าน (Internal colonialism)

(3) ทาเลท่ีต้ังมีส่วนสาคัญไม่น้อยในการลดโอกาสที่สยาม
จะตกเป็นอาณานิคมในระยะต้น ๆ อังกฤษให้ความสนใจสร้าง
ยุทธศาสตร์ขยายอานาจทางทะเลจากลังกาไปจนถึงจีน เพราะ
อังกฤษเป็นชาติมหาอานาจทางเรือ สยามจึงมิใช่เป้าหมายหลักท่ี
อังกฤษสนใจ จะเห็นอังกฤษรุกเข้าไปยึดครองลังกา-อินเดีย-พม่า-
ปีนัง-มลายู-สิงคโปร์ ฯลฯ น่าเชื่อว่าหากสยามปฏิเสธไม่ลงนามใน
สัญญาเบาวร์ ่ิงในปี 2398 อังกฤษก็คงยกกองกาลังเขา้ โจมตยี ดึ ครอง
แต่เม่ือสยามยอมลงนาม และฝร่ังเศสและสหรัฐทาสัญญาเดียวกัน
ในปีต่อมา ก็เท่ากับสยามเอื้อประโยชน์ให้ทุก ๆ ฝ่ายแล้ว ประเด็น
การเข้ายึดครองสยามจึงหมดไปตั้งแต่นั้น เหลือเพียงแบ่งเขต
อิทธิพลให้ฝร่ังเศสและอังกฤษในตอนหลังเท่านั้นเอง แน่นอน

226 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

หากสยามมีที่ตั้งอยู่ริมชายทะเลบนเส้นทางเดินเรือของอังกฤษ
การทาสัญญาเบาว์ริ่งก็หมดความหมาย ในเม่ืออังกฤษย่อมต้องการ
ยึดครองไทยอย่างแน่นอน จะหาเหตุผลใดมาอ้าง ก็ไม่ใช่ประเด็น
สาคัญ หากต้องการยึดครองซ่ึงมิใช่เรื่องของความสามารถของผู้ใด
ในการนาพาสยามใหพ้ นั ภัย

(4) การเติบโตของขบวนการสังคมนิยมที่ไหลบ่าจาก
สหภาพโซเวียตสู่จีนและขบวนเดียวกันท่ีเติบโตอย่างรวดเร็วในรัฐ
อาณานิคมโดยเฉพาะรอบ ๆ ไทย ขณะที่ไทยไม่เป็นรัฐอาณานิคม
แบบเพ่ือนบ้าน ขบวนการกู้เอกราชและสังคมนิยมก็เล็กเมื่อเทียบ
กับของเพ่อื นบ้าน กลายเป็นปจั จัยสาคญั ดงึ มหาอานาจรายใหม่จาก
ตะวันตก (สหรัฐ) เข้ามาใช้ไทยเป็นฐานสาคัญในการต่อสู้กับฝ่าย
สงั คมนิยม

(5) เปิดโอกาสให้กับพลังอานาจเก่าที่อยากกลับมาและ
กองทัพท่ีเติบโตตามอานาจรัฐสมัยใหม่ได้ถูกเสริมสร้างโดย
มหาอานาจ ให้ แข็งแกร่ งก้าวขึ้นสู่ อาน าจ ร่วมใน การต่ อต้า น ฝ่ าย
สงั คมนยิ ม

(6) ความสามารถของฝ่ายอานาจเกา่ ความเขม้ แข็งของระบบ
ราชการทีส่ รา้ งมานาน รวมทัง้ กองทัพและการค้าจนุ ของมหาอานาจ
และพลิกแพลงกลยุทธ์เสริมอานาจมากข้ึน ๆ ในทุก ๆ ด้าน ขณะท่ี
ฝา่ ยประชาธิปไตยถูกปราบและขาดกลไกหลายดา้ นทีจ่ ะกลับมา แม้
จะกลับมาได้เป็นบางช่วง แต่ก็ถูกทาลายลงไป กลายเป็นการดารง

227125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

อยู่ของความขัดแย้ง-แข่งขันกันที่ยังไม่จบ (the ongoing contested
and conflicting terrains (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2535: คานา)
เร่ือยมาตั้งแต่ พ.ศ. 2490 จนฝ่ายหน่ึงเรียกให้ฟังดูอ่อนลงว่า
ระบบก่ึงประชาธิปไตยที่ม่ันคง (A stable semi-democracy)
แต่ฝ่ายประชาธิปไตย เรียกว่านั่นคือ ระบอบศักดินา-เผด็จการอานาจ
นิยม ระบอบราชาชาตินิยมต่างหาก ที่ไล่ล่าและไม่ยอมให้ระบอบ
ประชาธปิ ไตยเติบโตเหมือนรฐั อน่ื ๆ ตราบจนปัจจุบนั

และ (7) สมควรเน้นปัจจัยสาคัญในบทความน้ี นั่นคือ การ
เป็นรัฐรวมศูนย์อานาจมากเกินไป (An Over-centralized state)
ที่เร่ิมจากการเป็นรัฐรวมศูนย์อานาจในปี พ.ศ. 2435 ที่มีการปฏิรูป
ระบบราชการคร้ังสาคัญ และต่อจากนั้น มาตรการลดอานาจของ
เจ้านายท้องถน่ิ บทบาทของคนในท้องถน่ิ และยกเลิกฐานะประเทศ
ราชต่าง ๆ ก็เร่ิมข้ึนเป็นลาดับควบคู่กันไปกับการเพิ่มอานาจและ
บทบาทของระบบราชการจากส่วนกลางไปยังท้องถ่ินในทุก ๆ ด้าน
ต้ังแต่ระบบการบริหาร การจัดการศาสนาและการศึกษา การเข้า
ควบคุมทรัพยากรแต่ละด้านภายในราชอาณาจักร เริ่มต้ังแต่กลาง
รัชสมัยรัชกาลท่ี 5 และไปสมบรู ณแ์ บบในรัชสมัยรชั กาลที่ 6 นนั่ คือ
รัฐท่ีรวมศูนย์อานาจในแทบทุก ๆ ด้าน ผู้นาท้องถ่ินกลายเป็น
ข้าราชการกินเงินเดือน ความเช่ือ ความคิด และภาษาของแต่ละ
ทอ้ งถ่นิ ถูกกัดกรอ่ นลงเปน็ ขนั้ ๆ

228 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

III. มุมมองต่างๆที่นักคิด-นักวิชาการ-นักปฏิบัติท่ีผ่านมา
และสง่ิ ทีพ่ บเห็นในช่วง 124 ปีมาน้ี

บทสรุปนี้เริ่มต้นท่ีข้อคิดของนักคิดนักสู้สายประชาธิปไตย
รวม 6 คน ท่ีมีชีวิตในยุคต่าง ๆ กัน 2 คนแรก (เพลโต้และอริสโตเติ้ล)
เม่ือ 2 พันปีก่อน และ 4 คนต่อมา (แซม แอดัมส์, จอห์น แอดัมส์,
เดอะ ตอ๊ คเคอะวิลล,์ และจอห์น สจว๊ รต์ มิลล์) เมอ่ื 200 กวา่ ปีกอ่ น
ความคิดของทั้ง 6 คนและดูจากเง่ือนเวลาทาให้เราเห็นปมสาคัญ
อย่างน้อย 4 ประเด็นคือ (1) การเมืองเป็นเร่ืองของการบริหารจัดการ
บ้านเมือง ใครไม่เข้าร่วม ก็จะไม่มีโอกาสผลักดันอะไร (2) การเข้าไป
มีส่วนร่วมก็คือการผลักดันให้เกิดส่ิงท่ีเราอยากเห็น (3) เราสร้าง
ระบบไว้ได้ดี สังคมโดยรวมก็จะได้รับประโยชน์ในระยะยาว และ
(4) สังคมท่ีไม่เป็นธรรม ก็รังแต่จะก่อปัญหา และไม่อาจสร้างสรรค์
ความสุขและความเจริญก้าวหน้าใดๆท้ังต่อประชากรและสังคม
น้นั ๆ ได้

หนงั สอื 125 ปีฯ เล่มแรก เปดิ ฉากด้วยบทนาของ ธงชัย
วินิจจะกูล ซึ่งเริ่มต้นว่าเมื่อรากฐานทางอุดมการณ์คือราชา
ชาตินิยม การปฏิรูปของรัฐก็เพ่ือรักษาอุดมการณ์น้ัน เอกราชของ
สยามก็คือการรวมศูนย์อานาจเพ่ือความม่ันคงของรัฐ ปฏิรูประบบ
ราชการด้วยการรวมศูนย์อานาจ และให้เป็นรัฐเดี่ยว ที่ให้หน่วย
ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นเป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลกลาง
ในแง่ดังกล่าว การปกครองท้องถิ่นจึงเป็นส่วนหน่ึงของระบบ

229125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ราชการ ท่ีไม่อาจเป็นแบบประชาธิปไตย ที่ประชาชนในท้องถิ่น
มคี วามเปน็ อสิ ระในการบริหารท้องถ่ินของตนเอง

ในเล่มท่ี 1 ว่าด้วยประวัติศาสตร์กับการเมืองการ
ปกครองท้องถิ่น ขณะท่ี สมชัย ภัทรธนานันท์ เผยให้เห็น
กระบวนการปฏิรูปอีสานด้วยการรวมศูนย์อานาจสู่ส่วนกลางและ

ทาลายความเป็นอิสระของท้องถิ่นทั้งด้านการปกครอง ศาสนา

ความเชื่อ ภาษาและการเรียนรู้ อารยา ฟ้ารุ่งสาง ได้เผยให้เห็น
ความร่วมมือระหว่างสยามและอังกฤษในการเข้ายึดกิจการไม้สักใน

ล้านนา ไม่เพียงครอบครองรายไดเ้ หล่าน้ัน หากยังได้ทาลายอานาจ

ของเจ้านายท้องถิ่นและควบคุมแรงงานท้องถิ่นได้อย่างราบคาบ

และขณะท่ี ศรีสมภพ จิตรภิรมย์ศรี กาลังหาทางสร้างดุลยภาพ
ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล หน่วยราชการส่วนภูมิภาค และ

ท้องถ่ินซึ่งขึ้น ๆ ลง ๆ แบบน้ีมากว่า 8 ทศวรรษ ชัยพงษ์ สาเนียง
ช้ีชัดว่ารัฐไทยใช้วาทกรรม การกระจายอานาจสู่ท้องถ่ิน แต่การ

ขยายอานาจของรัฐบาลกลางและส่วนภูมิภาคยังคงดาเนินต่อไป

ส่วนลาดับเหตุการณ์สาคัญในห้วง 124 ปีท่ีผ่านมา ข้อมูลก็ชี้ชัดว่า

ระบบการรวมศูนย์อานาจแต่ละด้านในรฐั ไทยไม่ได้ลดนอ้ ยลงเลย
ในเล่มที่ 2 เกี่ยวกับพัฒนาการองค์ปกครองท้องถิ่น

โกวิทย์ พวงงาม (ว่าด้วย อบต.) และ ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์
(ว่าด้วยเทศบาล) ช้ีให้เห็นความกระตือรือร้นของคนท้องถิ่นใน

หลาย ๆ พื้นท่ีท่ีร่วมมือกันสร้างสรรค์ท้องถ่ิน มีแบบอย่างที่ให้กาลังใจ

230 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

และให้บทเรียนเพื่อนาไปพัฒนาในท้องถิ่นต่าง ๆ ได้ ภิญญพันธ์ุ
เผยการเติบโตของเมือง และภาคธุรกิจในเขตเทศบาล นับแต่แผน
พฒั นาเศรษฐกิจ และสงั คมฯ มกี ารแขง่ ขนั และความขัดแย้งระหว่าง
กลุ่มต่าง ๆ เพ่ือผลักดันให้ท้องถิ่นเจริญก้าวหน้ามากขึ้น ขณะที่
อลงกรณ์ อรรคแสง ฉายภาพ อบจ. ท่ีเป็นเสมือนหน่วยราชการ
หน่ึงของจังหวัด ถูกกาหนดกรอบ วิธีการประชุม ค่าใช้จ่ายในการ
ฝึกอบรม แม้กระทั่งการลางาน และขนาดของป้ายท่ีใช้
ยึดยวดยานของ อบจ. ทั้งหมดนี้กาหนดโดยกระทรวงมหาดไทย
เกิน 200 ฉบับ เช่นเดียวกับ กรุงเทพมหานคร (เสนอโดย พิชญ์
พงษ์สวัสดิ์) และเมืองพัทยา (เสนอโดย โอฬาร ถ่ินบางเตียว)
เป็น อปท. รูปแบบพิเศษแต่ช่ือ แต่สาระคือ กรุงเทพฯ เติบโต
ผิดปกติเพราะการกระจุกอานาจไว้ท่ีเมืองหลวง ส่วนพัทยาเติบโต
เพราะนโยบายอินโดจีนของสหรัฐ สุดท้าย ท้ัง อปท. รูปแบบท่ัวไป
และรูปแบบพิเศษก็ถูกระบบอานาจนิยมหลัง พ.ศ. 2549 และ
2557 เข้าไปควบคุมอานาจมากข้ึน ส่วนเขต 3 จังหวัดภาคใต้
โดย รอมฎอน ปันจอร์ ก็รวบรวมแนวทางแก้ไขปัญหาทางออกของ
ปาตานีถึง 10 รูปแบบ ความหลากหลายดังกล่าวสะท้อนความ
หลากหลายทางความคิดและความซับซ้อนของปญั หาความสมั พนั ธ์
ระหวา่ งส่วนกลาง-ภมู ิภาค-ทอ้ งถ่ินตลอดมา

เล่มที่ 3 ว่าด้วยการเมืองในระดับท้องถ่ิน มีบทความ
ท้งั หมด 7 ชน้ิ เรมิ่ ต้นบททีว่ ่าดว้ ยการเลือกตง้ั ทอ้ งถิ่นของไทยที่ผ่าน

231125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

มาโดย ประจักษ์ ก้องกีรติ และการเลือกตั้งกับพรรคการเมือง
โดย ธวัชชัย วรกิตติมาลี บทความแรกช้ีให้เห็นปัญหาสาคัญ
หลายประการเชน่ ทผี่ า่ นมามกี ารศึกษาเรอื่ งนีน้ ้อยมาก การเลอื กต้ัง

ที่ให้คะแนนที่ห่างกันเล็กน้อยชี้ขาดผลการเลือกตั้งทาให้เกิด

การแข่งขันสูง เกิดการทุ่มซื้อเสียงอย่างรุนแรง, การเลือกตั้งเขตหน่ึง
มีผู้แทนหลายคนทาให้ขาดความรับผิดชอบท่ชี ัดเจน เกิดความห่างเหิน

ท่ีสาคัญคือการเลือกตั้งที่ไม่ต่อเนื่องขาดการพัฒนาการเรียนรู้ทาง

การเมืองของผูค้ น เช่นเดียวกับงานชิ้นทสี่ อง พรรคการเมอื งท่ีมีชีวิต
แบบลุ่ม ๆ ดอน ๆ และการเลือกตั้งที่หายไปนาน ๆ ท่ามกลางการยึด

อานาจแต่ละคร้ัง และกติกาการเลือกต้ังที่เปล่ียนแปรเรือ่ ยมาเชน่ นี้

จะนาเอางานศึกษาจากประเทศท่ีระบอบประชาธิปไตยม่ันคง
มาพจิ ารณาเปรยี บเทยี บได้มากเพยี งใด

ปฐวี โชติอนันต์ เปดิ ประเดน็ เกีย่ วกับสภาท้องถิน่ ที่ควรจะ
เป็นปากเสียงของประชาชน คอยตรวจสอบการทางานของฝ่าย
บริหารและผลักดันการออกกฎหมายท้องถิ่น แต่ก็ดังที่ ประจักษ์
ได้ช้ีไว้ ความสนใจต่อการเลือกต้ังคึกคักเม่ือมีเสียงป่ีเสียงฆ้องและ

เวทีปราศรัย แต่หลังการเลือกตั้ง มีใครสนใจบทบาทด้านการ
ตรวจสอบและข้อบัญญัติที่ออกโดยสภาท้องถิ่น กล่าวคือสภา

ท้องถิ่นมีอานาจน้อยมากในการแสดงบทบาทแทนประชาชน

ข้อบัญญัติก็ต้องผ่านส่วนภูมิภาคและส่วนกลาง ด้วยเหตุดังกล่าว
เมื่อภาคประชาชนในเชียงใหม่ผลักดันการเลือกต้ังผู้ว่าฯ โดยตรง

232 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

จากประชาชนในทศวรรษที่ 2530 และมหาดไทยตอบแทนดว้ ยการ
เร่งจัดตั้ง อบต. โมเดลการพัฒนาเมืองขอนแก่นแบบรวมพลัง
ระหว่างภาคประชาชน-ธุรกิจและหน่วยงานส่วนภูมิภาค เสนอ
โดย รวี หาญเผชิญ จึงน่าสนใจมากว่าจะพัฒนาไปทางไหน ส่วนท่ี
เชียงใหม่ น่าสนใจมากที่ ชนินทร เพ็ญสูตร วิเคราะห์บทบาทของ
องค์กรภาคประชาชนท่ีหันไปตรวจสอบ อบจ. ขณะที่ อลงกรณ์
อรรคแสง เคยถามหาบทบาทของประชาชนและของสภาจังหวัด
(สภา อบจ.) วา่ ควรตรวจสอบการทางานของผ้วู า่ ฯ อย่างไร

ปิดท้ายที่ ประเทือง ม่วงอ่อน ซึ่งได้พบว่า ระบบการ
ตรวจสอบการทางานของ อปท. เกิดจากระบบการรวมศูนย์อานาจ
ไว้ทส่ี ว่ นกลาง และมถี งึ 5 หนว่ ย คือ ปปช. สตง. ปปท. ปปง. และ
สนง. ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีงบประมาณในการทางานเหล่าน้ี
มากกว่าบางกระทรวง และงบเพ่ิมขึ้นทุกปี ขณะท่ีหลังรัฐประหาร
ครั้งหลัง ๆ การสอบสวนคดีทุจริตเหล่าน้ันกลับล่าช้าผิดสังเกต
ขณะท่ี ณัฐกร วิทิตานนท์ พบว่าความขัดแย้งและความรุนแรงใน
วงการเมอื งท้องถนิ่ ลดลงในระยะหลัง และเหน็ วา่ เม่ือคนในท้องถ่ิน
เรียนรู้ผลประโยชน์ท่ีแตกต่างกันภายใต้ระบบการบริหารท้องถ่ิน
แบบกระจายอานาจหลงั ปี 2540 ก็ยอ่ มหาวธิ ีการแก้ไขความขัดแย้ง
ได้หลากหลายมากขึ้นแทนทจี่ ะเปน็ ความรนุ แรง

เล่มที่ 4 เก่ียวกับประเด็นการบริหารขององค์กรปกครอง
ท้องถิ่น เริ่มต้นที่ ยงธนิศร์ พิมลเสถียร ในงานว่าด้วยผังเมืองและ

233125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

การอนุรักษ์เมือง เขาเห็นว่าชุมชนในไทยที่ผ่านมามีบทบาทน้อย

มากในการอนุรักษ์เมือง การรักษามรดกวัฒนธรรม การออก
กฎหมายเองรวมทั้งเรื่องการผังเมือง เช่นเดียวกับ จาเนียร วรรัตน์
ชัยพันธ์ ซึ่งเรียกร้องให้สังคมไทยสนใจพัฒนาท้องถ่ินและเมืองบน
ฐานของระบบนิเวศและธรรมชาติของโลก ประเด็นเมืองหดของ

อภิวัฒน์ รัตนวราหะ และเมืองทรง-เมืองโตในรัฐไทย น่าสนใจ
ตรงที่ว่าสัมพันธ์อย่างไรกับการรวมศูนย์และการกระจายอานาจ

อันเป็นประเด็นท่ีแก้ตกไปนานแล้วในรัฐประชาธิปไตยท้ังหลาย
ทั่วโลก การเป็นเอกนครของ กทม. ที่ พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ กล่าวถึง
และเอกนครระดับภาคของเชียงใหม่ที่ ดวงจันทร์ อาภาวัชรุตม์
กล่าวถึง (2538) ท่ียังคงดารงอยู่ตราบจนทุกวันน้ี แต่เหตุใดจึง

ไม่เกิดข้ึนท่ีอีสานและภาคใต้ คาถามคืออะไรเป็นเหตุและผลของ

อะไร เมอื งทม่ี ีลักษณะตา่ ง ๆ ทก่ี ลา่ วมาแตกตา่ งกันอย่างไรในรัฐที่มี

การปกครองท้องถ่ินเขม้ แข็ง และในรัฐที่ยงั ไมย่ อมกระจายอานาจ ฯลฯ
ลักษณะสุดท้ายที่กล่าวมา ดารุณี พุ่มแก้ว และ ปฐมาวดี จงรักษ์
ก็สรุปตรงกัน นั่นคือ ท้องถิ่นขาดทั้งความเป็นอิสระในระบบการคลัง

และระบบการบริหารจัดการ
เล่มสุดท้าย เล่มท่ี 5 ว่าด้วยประเด็นท้องถ่ินอ่ืน ๆ ในรอบ

124 ปีที่ผ่านมา เร่ิมต้นด้วยประเด็นการศึกษาและสาธารณสุข
กับบทบาทของท้องถ่ิน เสนอโดย อรรถพล อนันตวรสกุล และ
นพ. สุภทั ร ฮาสุวรรณกิจ งานของทงั้ สองพบว่า รัฐธรรมนญู ฉบับปี

234 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

พ.ศ. 2540 มีเจตนารมณ์การกระจายอานาจและกาหนดแผน
การเป็นข้ัน ๆ ให้ท้องถ่ินคือผู้เรียน ผู้ปกครองและชุมชนจัดการ
การศึกษาตามเป้าหมายของพวกเขาเองเป็นผู้กาหนด และ
กาหนดให้ อปท. เป็นผู้บริหารจัดการระบบสาธารณสุขในท้องถ่ิน
แต่ 2 ทศวรรษผ่านไป ภารกิจเหล่าน้ันกลับสัมฤทธ์ิผลน้อยมาก
เหตุใดจึงเต็มไปด้วยอุปสรรค ส่วนการศึกษาของ วสันต์ ปัญญาแก้ว
ในเรื่องศิลปวัฒนธรรมท้องถ่ินท่ีแม่ฮ่องสอน เน่ืองจากจังหวัดน้ี
อยู่ห่างไกลและยังอยู่ใกล้ชายแดนท่ีชนกลุ่มต่าง ๆ ท่ีหลากหลาย
ทางวัฒนธรรม อปท. ควรมีบทบาทอย่างมากในการบริหาร
ศิลปวัฒนธรรมท้องถ่ินโดยเฉพาะพิพิธภัณฑ์ชาติพันธ์ุท่ีหาดูได้ยาก
และ อปท. อ่ืน ๆ ก็ควรมีความเปน็ อิสระในประเด็นนี้เช่นกัน

ผลการศึกษาเร่ืองปัญหาหมอกควันและฝุ่นละอองขนาด
เล็กในภาคเหนือตอนบน พนม กุณาวงศ์ ชี้ว่ารัฐบาลกลางเก่งแต่
การรวมศูนย์อานาจและสั่งการ แต่ขาดนโยบายท่ีชัดเจน ท้องถ่ิน
ขาดอานาจและความเป็นอิสระในการแก้ไขปัญหา ขณะท่ี มัทนา
ปัญญาคา ชี้ให้เห็นว่าในการจัดการปัญหาเดียวกันน้ี ไม่เพียงรวม
ศูนย์อานาจหากยังแยกอานาจเป็นส่วน ๆ ขาดเอกภาพ ส่วนภาค
ประชาสังคมในเขตเมืองกลับเน้นให้แก้ไขปัญหาน้ีโดยระดับที่สูง
ขน้ึ ไป แทนท่ีจะสนใจเพิ่มอานาจใหท้ ้องถนิ่ เปน็ ฝา่ ยแกไ้ ขปญั หา

2 บทความสุดท้ายเป็นประเด็นเกี่ยวกับปัญหาใหญ่ท่ีโลก
ต้องเผชิญ ซ่ึงมิใช่ปัญหาทรัพยากร และสิ่งแวดล้อม แต่เป็นปัญหา

235125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ของระบบเศรษฐกิจทุนนิยมที่เติบโต และมีการปรับตัวตลอดมา
คร้ันเมื่อระบอบการปกครองอยู่ในการควบคุมของคนกลุ่มน้อย
ทุนนิยมก็เป็นประโยชน์มากข้ึนต่อคนเหล่าน้ัน และสวัสดิการ
ทางสังคมก็ห่างไกลจากคนส่วนใหญ่ในสังคมมากข้ึน ระบอบ
ประชาธิปไตยของคนส่วนใหญ่ท้ังในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ
จึงมีความสาคัญยิ่งในการต่อสู้กับระบอบทุนนิยม ส่วนการศึกษา
หาบทเรียนจากต่างประเทศ เสนอโดย ศุภสวัสด์ิ ชัชวาลย์ เราจะ
พบว่าแม้มีการนาเสนอส่ิงท่ีเกิดข้ึนในต่างประเทศเรื่อยมาในวง
วิชาการไทย แต่ก็ถึงว่ายังขาดความเข้มข้นและจริงจัง การนาเอา
รูปแบบการบริหารจัดการท้องถิ่นแต่ละอันมาใช้ในประเทศน้ี
แม้จะเห็นภาพโครงสร้างเหล่านั้น แต่ในรายละเอียดก็ไม่เหมือน
ที่สาคัญก็คือ สาระสาคัญคือ อานาจและบทบาทยังมิได้ตกอยู่กับ
ท้องถิ่น นอกจากนั้น ผู้เขียนก็เห็นว่าการศึกษาจุดดีของโครงสร้าง
การปกครองท้องถ่ินแบบหลายชั้นซ้อนกันและหลักการ “เร่ิมต้นที่
ท้องถ่นิ ” ยงั ไม่เพยี งพอในสงั คมไทย การนามาปฏบิ ตั จิ ึงมนี ้อยมาก.

IV. สรุปสาระของการปกครองท้องถิ่นไทย 124 ปี
(พ.ศ. 2440-2564)

สาระสาคัญของงานรวม 34 ชิ้น ในชุดนี้ เก่ียวกับสถานภาพ,
จุดแข็ง, ปัญหา และอุปสรรค ตลอดจนบทเรียนเกี่ยวกับการ

236 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

ปกครองท้องถ่ินไทยในรอบ 124 ท่ีผ่านมา สรุปรวมได้ 12 ข้อ
ดงั ต่อไปน้ี

ข้อแรก ลักษณะภาพรวมคือ บนเส้นทาง 124 ปี
การปกครองท้องถ่ินมีลักษณะเป็นปึกแผ่นมากข้ึนในแง่ของ
การจัดต้ังเป็นสถาบันที่มีความต่อเนื่อง แต่ในด้านความเป็นอิสระ
ลักษณะที่เป็นประชาธิปไตยอานาจและบทบาทของ อปท.และ
ภาคประชาชน ยังตอ้ งพัฒนาอีกมาก เพราะถูกครอบงาดว้ ยระบอบ
อานาจนยิ มและระบบราชการ อนึ่ง ควรบันทกึ ไว้ ณ ทน่ี ีว้ ่าเมื่อผู้นา
รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้เห็นการปกครองท้องถ่ินในตะวันตก
และนารูปแบบดังกล่าวเข้ามา (คือ สุขาภิบาล) ก็เป็นเร่ืองท่ีเข้าใจ
ไดม้ ากวา่ เหตใุ ด จึงนาเข้ามาเพยี งรูปแบบ แตไ่ มม่ ีเน้อื หา และตงั้ แต่
ทศวรรษ 2490 ท่ีมีการรื้อฟ้ืนระบอบอานาจเก่า ระบอบประชาธิปไตย
ระดับชาติและการปกครองท้องถ่ินแบบประชาธิปไตยก็ย่ิงถูก
สะกัดก้ันมาเป็นลาดับ

ข้อท่ี 2 รัฐสยามเร่งรวมศูนย์อานาจ มุ่งสร้างรัฐท่ีเป็นเอกภาพ
จึงทาลายท้ังอานาจ สถานภาพ และอัตลักษณ์ของท้องถิ่นที่เป็น
เมืองข้ึนรอบ ๆ คือ อีสาน ล้านนาและชายแดนใต้ เราจึงได้เห็น
ทั้งการปราบปรามกบฏผีบุญ กบฏแพร่ และกบฏหัวเมืองชายแดนใต้
การรวมศูนย์ด้านศาสนา การศึกษา ภาษา การควบคุมทรัพยากร
และศิลปวัฒนธรรม คร้ันเกิดการปฏิวัติระบอบการปกครอง ในปี
2475 ที่ไม่มีการรณรงค์ในวงกว้างทั่วประเทศ และด้วยข้อจากัด

237125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ดังกล่าวจึงทาให้พลังท้องถิ่นเติบโตไม่ทันการปฏิรูปทางสังคม
และวัฒนธรรม ครั้นอานาจเก่าหวนกลับคืนในทศวรรษ 2490
การควบคุมท้องถ่ินและพลิกแพลงหลอกลวงรูปแบบการปกครอง
จึงเกิดขึ้น รวมทั้งตั้งพรรคการเมืองพรรคหนึ่งขึ้นมาให้เป็น
ตวั แทน ฯลฯ ไมเ่ พียงแต่ระบอบประชาธปิ ไตยระดับชาติถูกบั่นทอน
การปกครองท้องถิ่นแบบประชาธิปไตยและเพิ่มอานาจให้ท้องถ่ิน
ในการบริหารจึงไม่อาจเป็นไปได้เลยในโลกยุคสงครามเย็นและ
ระบอบเก่ากาลังไดร้ บั การฟน้ื ฟู

ข้อท่ี 3 การกลับคืนสู่อานาจของระบอบเก่าในโลกท่ีรัฐ
อาณานิคมต่าง ๆ ต่อสู้เพ่ือเอกราชและประชาธิปไตย ภาพลักษณ์
จึงเป็นสิ่งสาคัญย่ิง รูปแบบการหลอกลวงจึงซับซ้อนมากขึ้น ๆ
ระบบราชการแบบรวมศูนย์อานาจทุก ๆ ด้าน จึงดาเนินต่อไป
ท่ามกลางการ เติบโตของร ะบอบเก่าที่แทร กมากับร ะบอบเ ผ ด็จ
การทหาร รัฐรวมศูนย์ใช้กลไกหลายแบบต้ังแต่การศึกษา ศาสนา
งานประชาสัมพันธ์ สื่อสาร มวลชน การจัดตั้งองค์กรมวลชน
โดยรัฐ ระบบกฎหมาย กติกาและกลไกการเลือกต้ังและการจัดตั้ง
กลุ่ม-พรรคการเมือง ฯลฯ เพื่อควบคุมทั้งความคิดและพฤติกรรม
ของประชาชนเรื่อยมา และสลับซับซ้อนมากขึ้น เมื่อระบบราชการ
เป็นอันหน่ึงอันเดียวกันกับระบอบอานาจเก่า เราจึงได้เห็นความ
ต่อเน่ืองระบบเหล่าน้ัน และกระบวนการยึดเพ่ือสืบทอดอานาจ

238 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

ได้ทากันถึง 10 กว่าครั้ง ในห้วง 7 ทศวรรษ และมีการส่งไม้ให้
รุ่นต่อรุ่น ขณะที่ฝ่ายประชาธิปไตยทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น
ขาดระบบพรรคและการสรา้ งบคุ ลากรอยา่ งมโี ครงการ

ข้อท่ี 4 แต่อย่างน้อยเพราะการเติบโตตามธรรมชาติ
ของพลังใหม่และกระแสประชาธิปไตยในโลกตะวันตกและท่ีแพร่
เข้ามาในสังคม และดังท่ี ชัยอนันต์ สมุทวณิช ได้ช้ีไว้ (2535) ใน
เมื่อการต่อสู้เก่ียวกับกติกาหลักหรือระบอบการเมืองการปกครอง
ระดับชาติยังไม่ยุติ ฝ่ายหน่ึงใช้กองทัพติดอาวุธ อีกฝ่ายเรียกร้องหา
ระบอบนิตริ ัฐและกติกาการเลือกตั้งอย่างสันติ เม่ือระบอบการเมือง
ของประเทศเปลี่ยนไปมา ขาดเสถียรภาพ ความขัดแย้งระดับชาติ
จึงต่อเน่ืองเร่ือยมา น่าเสียดายที่การปกครองท้องถ่ินถูกทาให้เป็น
ส่วนหนงึ่ ของระบบราชการจงึ ถูกฝ่ายอานาจนยิ มและระบบราชการ
ควบคุมไว้อย่างต่อเน่ืองทั้งด้วยกลไกการทางานและวัฒนธรรม
และทุกคร้ังท่ีฝ่ายอานาจนิยมเข้าไปมีอานาจ การปกครองท้องถ่ิน
ก็ถูกลดอานาจ แต่ครน้ั มีรฐั บาลเลือกตง้ั การปกครองทอ้ งถิ่นก็ยังคง
ถูกระบบราชการควบคุม รัฐบาลเลือกต้ังก็ไม่ได้ส่งเสริมอานาจให้
ท้องถิ่นให้เปน็ ฐานสาคัญหนุนช่วย แตถ่ ึงกระนั้น พลังประชาธปิ ไตย
ในวงกวา้ งกไ็ ม่เคยหายไป

ข้อที่ 5 จากผลการศึกษาทั้งหมดในโครงการนี้ ไม่ว่าก่ี
ทศวรรษจะผ่านไป อปท. ไม่ว่ารูปแบบทั่วไป หรือรูปแบบพิเศษ
ก็ยังคงขาดความเป็นอิสระ ทั้งหมดถูกหน่วยงานส่วนกลางและ

239125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

ส่วนภูมภิ าคควบคุมแน่นแฟน้ ใหเ้ ป็นเสมือนหน่วยราชการในท้องถ่ิน
ไม่ใช่การปกครองท้องถิ่นโดยคนท้องถิ่น น่าสังเกตว่ารูปแบบ
การควบคุมแต่ละภูมิภาคมีรายละเอียดต่างกันบ้าง ล้านนาเคยเป็น
รัฐอิสระ จึงใช้ระบบเอกนครระดับภาคคุมอย่างเข้ม ภาคอีสาน
ปล่อยให้แต่ละเมืองด้ินรน จึงเกิดเมืองท่ีกระจายหลากหลาย
ส่วนชายแดนภาคใตม้ ภี าษาและศาสนาตา่ งออกไปชดั เจน รัฐจงึ เนน้
ระบบการควบคุมด้วยกาลังอาวุธ งบฝ่ายความม่ันคงในชายแดนใต้
เพิ่มข้ึนอย่างต่อเนื่อง อน่ึง มีข้อสังเกตว่าในช่วงท่ีมีรัฐบาลเลือกต้ัง
ข่าวการปะทะกันและค่ายของเจ้าหน้าที่ของรัฐถูกโจมตีทาลาย
มักมีมากข้ึนเป็นพิเศษ ราวกับจะบอกว่ารัฐบาลเลือกตั้งไร้น้ายา
แกไ้ ขความขัดแยง้ ทชี่ ายแดนภาคใต้

ข้อที่ 6 ด้วยการทาให้ศาสนาขึ้นต่อรัฐ ให้ยศฐา
ผลประโยชน์ และเน้นระเบียบวินัยราวกับระบบราชการ แทนที่จะ
ปลดปล่อยศาสนาให้เป็นอิสระ ด้วยการแยกท้องถิ่นออกจาก
การศึกษา ทาให้การศึกษาเน้นด้านเทคนิคและวิชาชีพ เสรีภาพ
และความเป็นเลิศทางวิชาการถูกลดความสาคัญลงไป และทาให้
การศึกษารับใช้นโยบายของรัฐราชการและอานาจนิยม ศาสนา
จึงไม่มีบทบาทใดๆในการบรหิ ารทอ้ งถิน่ ความรูเ้ ก่ียวกบั อปท. และ
การบริหารท้องถิ่นกลายเป็นวิชาเฉพาะที่คนส่วนใหญ่ไม่ได้เรียน
น้อยคนสนใจและตั้งคาถามว่าเหตุใด จังหวัดหนึ่ง ๆ จึงมีตาแหน่ง
คนทางานมากมาย สลับซับซ้อนต้ังแต่ อบต. ผญบ. กานัน สารวัตร

240 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

กานัน ปลัด นายอาเภอ จากตาบลสู่อาเภอ จังหวัดมีหน่วยงาน
ส่วนภูมิภาค ส่วนกลางในพื้นที่ มากมายจนในท่ีสุด ก็มีแต่คนพูดว่า
“จึงขอให้หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องมาดูแล” ฯลฯ เพราะท้ังหมดน้ี
สุดท้าย ก็คือ แทบไม่มีใครรู้ว่าหน่วยงานใด มีกี่หน่วยงาน มีผู้ใด
รับผิดชอบงานไหน และเหตุใด ขรก. ตาแหน่งสาคัญ ๆ จะต้องย้าย
มาแล้วกย็ ้ายไปอาเภอและจงั หวัดอน่ื ๆ ทุก ๆ 1-2 ปี

เหตุใดนักเรียนระดับมัธยมและนักศึกษามหาวิทยาลัย
จึงมีความรู้ความสนใจน้อยมาก ๆ ในเรื่องท้องถ่ินและการปกครอง
ท้องถิ่น เหตุใดชมรมหรือโครงการท้องถ่ินศึกษาในแต่ละสถาบัน
จึงแทบไม่มีหรือมีบทบาทน้อย ท้ัง ๆ ท่ีท้องถ่ินมีอยู่ทุกหนทุกแห่ง
ในประเทศน้ี ตลอด 2 ทศวรรษที่ผ่านมา กรมส่งเสริมการปกครอง
ท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย มีบทบาทส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน
อย่างไร และสานักงานกระจายอานาจสู่ท้องถิ่น (สกถ.) สังกัด
สานักนายกรัฐมนตรี มีบทบาทในการกระจายอานาจอย่างไร และ
สถาบันพระปกเกล้าส่งเสริมประชาธิปไตยท้องถิ่นและระดับชาติ
อยา่ งไร ฯลฯ

ข้อที่ 7 การแต่งต้ังข้าราชการส่วนภูมิภาคไปเป็นผู้บริหาร
อปท. เพ่ือควบคุมท้องถิ่น การไม่ยอมจัดการเลือกต้ังท้องถ่ินให้
สม่าเสมอ ทาให้นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งกลายเป็น
ข้าราชการรักษาการ และนับวันจะเหมือนข้าราชการมากขึ้น ๆ
ขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างสภา-ฝ่ายบริหารกับประชาชนผู้มีสิทธิ์

241125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่

เลือกต้ังห่างเหินกันมากขึ้นเป็นลาดับ การถอดถอนผู้บริหาร อปท.
ที่ฝ่ายราชการไม่เห็นชอบหลังรัฐประหารแต่ละคร้ัง ส่งผลให้แต่ละ
คนต้องระมัดระวังตัวเอง, ข้อบัญญัติท้องถิ่น โครงการต่าง ๆ ของ
ทอ้ งถ่ินต้องได้รับการอนุมัติจากส่วนภูมิภาค และถกู ตรวจสอบอย่าง
ละเอียดโดยหลายหน่วยงานจากส่วนกลาง การเพ่ิมงบประมาณ
ให้แก่ อปท. ท่ัวประเทศจากเดิมที่ได้รับเพียง 9% ให้เป็น 35%
ภายในปี พ.ศ. 2549 ตาม พ.ร.บ. กาหนดแผนและขั้นตอน
การกระจายอานาจฯ (2542) แต่ต่อมาก็ได้ถูกแก้ไขโดยรัฐบาล
จากการรัฐประหารให้เลื่อนเวลาออกไปอย่างไม่มีกาหนด รวมท้ัง
การนาเอางบประมาณท่ีรัฐบาลกลางต้องทาโครงการให้ประชาชน
ไปฝากไว้ที่ อปท. โดยให้ อปท. เป็นผู้ใช้จ่ายแทน ท่ีเรียกว่าเงิน
อุดหนุนชนิดพิเศษ (Specific grant) เพ่ือแสดงให้คนทั่วไปเห็นว่า
อปท. ได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มข้ึนจากรัฐแล้ว โดยท่ี อปท. ไม่มีความ
เป็นอิสระในการใช้จ่ายงบประมาณส่วนนั้น ฯลฯ ท้ังหมดนี้เป็น
ตัวอย่างสาคัญท่ีแสดงให้เห็นการปกครองท้องถิ่นที่ท้องถ่ินอ่อนแอ
และขาดความเป็นอสิ ระในช่วง 7 ทศวรรษที่ผา่ นมา

ข้อท่ี 8 แม้โลกนับวันมีการเช่ือมต่อกันมากขึ้นเป็นลาดับ
กระท่ังการปกครองท้องถ่ิน (สุขาภิบาล) เป็นนวัตกรรมอย่างแรก
อันหน่ึงที่สยามนาเข้ามาจากโลกตะวันตก แต่การเรียนรู้จากโลก
และนามาใช้ประโยชน์ที่ท้องถ่ิน (Think global, act local) กลับ
ล่าช้าในแทบทุกด้าน ด้วยงบประมาณของ อปท. ที่แต่ละปีจัดให้

242 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

เจ้าหน้าท่ีและผู้บริหารของ อปท. ตลอดจน ขรก. กระทรวงมหาดไทย
เดินทางไปศึกษาดูงานการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศทุก ๆ ปี
แต่จนกระท่ังบัดนี้ ก็ยังไม่มี อปท. ใดที่บริหารด้วยความเปน็ ตัวของ
ตัวเอง อปท. ขาดแคลนทรัพย์สินและทรัพยากรทางสติปัญญาของ
ตนเองอย่างเห็นได้ชัด เพราะไม่มีสถาบันศึกษาวิจัย ศูนย์เก็บข้อมูล
และสถิติต่าง ๆ ของ อปท. สถาบันฝึกอบรมบุคลากรท้องถิ่น หรือ
สิ่งตีพิมพ์ของตนเองท่ีสะท้อนและวิเคราะห์ปัญหาต่าง ๆ ที่ตนเอง
ได้เผชิญเร่ือยมา การไปดูงานหรือการไปร่วมประชุมระดับสากล
แทบไม่ปรากฏว่าก่อให้เกิดการเรียนรู้ ตระหนักต่ืน และเกิดการ
เปล่ยี นแปลงใด ๆ

ข้อที่ 9 การปกครองท้องถิ่นหรือการบรหิ ารจดั การท้องถิ่น
เริ่มต้ังแต่การจัด อปท.แบบทั่วไปหรือรูปแบบพิเศษ การอนุรักษ์
เมือง การผังเมือง สภาท้องถิ่น ระบบการบริหาร การจัดบุคลากร
การคลัง การจัดสรรงบประมาณ การศึกษา การสาธารณสุข
การจัดการศิลปวัฒนธรรม การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การ
แก้ไขความขัดแย้งต่าง ๆ การเลือกต้ัง การตรวจสอบ และการออก
กฎหมาย ฯลฯ ทั้งหมดน้ีเป็นองค์ความรู้ที่มีลักษณะสหวิทยาการ
และต้องใช้ความรู้ด้านต่าง ๆ มาพิจารณาร่วมกันเพื่อการปกครอง
ท้องถิ่น และเพื่อให้แต่ละท้องถิ่นที่มีความแตกต่างทั้งความเป็นมา
และองค์ประกอบต่างๆที่หลากหลายตามสภาพภูมิประเทศ และ
วัฒนธรรมประเพณี-ความเป็นชนชาติต่าง ๆ แต่สิ่งท่ีปรากฏก็คือ

243125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440–2565) และก้าวต่อไปสศู่ ตวรรษใหม่