หนังสือ -เหลียวหน้า แลหลัง

เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

พมิ พค์ รง้ั ที่ 3 : สงิ หาคม 2564 จานวน 100 เล่ม
จดั พมิ พโ์ ดย :
ผ้ชู ่วยศาสตราจารย์ ดร.อนวุ ัต กระสังข์
ภาควชิ ารฐั ศาสตร์ คณะสงั คมศาสตร์
มหาวิทยาลัยมหาจฬุ าลงกรณาชวทิ ยาลยั
ขอ้ มลู ทางบรรณานกุ รมของสานกั หอสมดุ แหง่ ชาติ
อนวุ ัต กระสงั ข.์
พนื้ ฐานรฐั ประศาสนศาสตร.์ -- พระนครศรอี ยธุ ยา: โรงพมิ พ์มหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลยั ,
2560.

38 หนา้ .
1. รัฐประศาสนศาสตร์. I. ชื่อเรือ่ ง.
351
ISBN ...........................

ศิลปกรรม : ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.อนุวัต กระสังข์
พิมพท์ ี่ : โรงพมิ พ์มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย

79 หมู่ 1 ตาบลลาไทร อาเภอวงั นอ้ ย จังหวัดพระนครศรีอยุธยา 13170
โทรศพั ท์ 035-248-000 ต่อ 8558

คำนำ

จุดมุ่งหมายของหนังสือเล่มน้ีเพื่อใช้เป็นเอกสารสาหรับเป็นจุดเริ่มต้นของ
การศึกษาและวิจัยของนิสิตปริญญาตรีและปริญญาโทของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์
ภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัยและ
มหาวิทยาลัยอื่นๆ หรือสาหรับผู้ที่สนใจโดยท่ัวไป หนังสือเรื่อง “เหลียวหน้า แลหลัง:
สารัตถะหลักรัฐประศาสนศาสตร์” ผู้เขียนมีความประสงค์ที่จะนาเสนอข้อมูลทั่วไป
เก่ียวกับการบริหารซึ่งถือว่าเป็นจุดกาเนิดของวิชารัฐประศาสนศาสตร์และเม่ือได้ศึกษา
จุดเริ่มต้นแล้วจึงปฏิเสธไม่ได้ว่าการบริหารมีมาตั้งแต่สมัยมนุษย์มารวมกันในยุคก่อน
ประวัติศาสตร์ ดังที่เรียกว่า “รัฐบริหาร” (Administrative State) ปัจจุบันสามารถพบ
เห็นคนท่ีทางานการบริหารภาครัฐอยู่ท่ัวไป เช่น ส่งจดหมาย เก็บขยะ ออกใบขับข่ีรถยนต์
ส่งอาสาสมัครไปทางานต่างประเทศ เป็นคนพัฒนาและควบคู่พลังงานซ่ึงท้ังหมดเป็น
พ้นื ฐานของการบริหารงานให้เป็นระบบระเบยี บและมีขั้นตอนของการบรหิ ารจดั การ

ขอขอบพระคุณ ผู้มีส่วนในการผลักดันให้หนังสือเล่มน้ีสาเร็จและสมบูรณ์
นอกจากนี้ ขอขอบคุณคณาจารย์ ทกุ ทา่ นที่เอื้อเฟื้อข้อมูลในหนังสือเล่มนี้ และท้ายที่สุดน้ี
ผู้เขียนหวังว่าหนังสือเล่มน้ีจะยังประโยชน์ต่างๆ ให้เกิดข้ึนกับผู้เก่ียวข้องทุกท่านตาม
วัตถปุ ระสงคข์ องหนงั สอื เล่มนี้ หากมีขอ้ บกพรอ่ ง ผดิ พลาดประการใดเกิดขึ้นในส่วนต่างๆ
ของเอกสาร ต้องขออภัยมา ณ โอกาสน้ี

ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร.อนวุ ตั กระสงั ข์
ผู้เรยี บเรียง

สารบัญเนอ้ื หา 1
1
คำนำ 5
สำรบญั เนอ้ื หำ 8
บทนำ 12
ควำมเปน็ มำของรฐั ประศำสนศำสตร์ 14
นยิ ำมของรฐั ประศำสนศำสตร์ 31
แนวคดิ พนื้ ฐำนเกยี่ วกบั รฐั ประศำสนศำสตร์ 37
กำรบรหิ ำรภำครฐั กอ่ นเกดิ สำขำวชิ ำรฐั ประศำสนศำสตร์ 38
กระบวนทศั นข์ องรฐั ประศำสนศำสตร์
รฐั ประศำสนศำสตรส์ มยั ใหม่
บทสรปุ
เอกสำรอำ้ งองิ

เหลยี วหนา้ แลหลงั :
สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

บทนา

ก่อนที่ศึกษาเกี่ยวกับพื้นฐานรัฐประศาสนศาสตร์ควรปูพ้ืนความรู้
ทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ก่อน ผู้เขียนมีความประสงค์ท่ีจะนาเสนอข้อมูล
ทวั่ ไปเก่ยี วกับการบริหารซง่ึ ถอื วา่ เป็นจดุ กาเนดิ ของวิชารัฐประศาสนศาสตร์และ
เมื่อได้ศึกษาจุดเริ่มต้นแล้วจึงปฏิเสธไม่ได้ว่าการบริหารมีมาต้ังแต่สมัยมนุษย์
มารวมกันในยุคก่อนประวัติศาสตร์ ดังหลักฐานจากการสร้างพิระมิดในสมัย
อียิปต์หรือการขยายตัวของจกั รวรรดิตา่ ง ๆ เชน่ จักรวรรดิโรมันและจักรวรรดิ
อังกฤษ ความสาเร็จส่วนหนึ่งมาจากความสามารถของมหาบุรุษ แต่อีกส่วน
หนึ่งมาจากการจัดระบบการทางาน ผู้บริหารภาครัฐเป็นกลุ่มคนที่สาคัญของ
สังคม พัฒนาจากกลุ่มเล็ก ๆ จนมากข้ึนและกลายเป็นวิชาชีพ เมื่อรัฐพัฒนา
เข้าสู่ระบบการทางานสมยั ใหมท่ ่ตี ้องมีระบบราชการและมอี งคก์ ารท่ีสลับซับซ้อน
เป็นกลไกสาคัญ ดังท่ีเรียกว่า “รัฐบริหาร” (Administrative State) ปัจจุบัน
สามารถพบเห็นคนท่ีทางานการบริหารภาครัฐอยู่ทั่วไป เช่น ส่งจดหมาย เก็บ
ขยะ ออกใบขับขี่รถยนต์ ส่งอาสาสมัครไปทางานต่างประเทศ เป็นคนพัฒนา
และควบคู่พลังงานซ่ึงท้ังหมดเป็นพื้นฐานของการบริหารงานให้เป็นระบบ
ระเบียบและมขี ้ันตอนของการบรหิ ารจัดการ ดงั มีรายละเอียดตอ่ ไปน้ี

ความเป็นมาของรฐั ประศาสนศาสตร์

ผู้เขยี นมองว่ากระบวนการบรหิ ารภาครัฐประกอบด้วยการกระทาต่างๆ
ซึ่งเก่ียวข้องกับสิ่งท่ีมีผลกระทบต่อเจตนาหรือความปรารถนาของรัฐบาล ด้วย
เหตุน้ีการบริหารภาครัฐจึงเป็นการกระทาท่ีต่อเน่ืองในเรื่องการนากฎหมายไป
ปฏิบัติ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติหรือออกโดยองค์การ
บัญญัติกฎหมายอ่ืนหรือจากท่ีศาลแปลความ โดยผ่านทางกระบวนการของ
องค์การและการจัดการ

“การบริหารภาครัฐ” ตรงกับคาในภาษาอังกฤษว่า “Public
Administration” ซึ่งคาว่า “Public Administration” นี้มีความหมายเป็น

ห น้ า | 2
เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

สองนยั ความหมายหน่ึงน้ันหมายถึงกิจกรรมการบริหารงานสาธารณะ ซ่ึงอาจ
ครอบคลุมทั้งการบริหารราชการและรัฐวิสาหกิจ อีกความหมายหนึ่งน้ัน
หมายถึง สาขาวิชาการบริหาร หรือท่ีรู้จักกันทั่วไปว่า “รัฐประศาสนศาสตร์”
กล่าวง่าย ๆ ว่า “Public Administration” ในภาษาอังกฤษ มีความหมาย 2
ดา้ น ดา้ นหน่งึ คือ การปฏบิ ตั ิ ส่วนอีกด้านหนง่ึ คอื ทางวชิ าการ การปฏิบัติเป็น
ปรากฏการณ์ท่ีเก่ียวข้องกับรัฐบาล ส่วนวิชาการเป็นการศึกษาเกี่ยวกับ
ปรากฏการณ์เหลา่ นี้

การท่ีเรียกว่า “การบริหารภาครัฐ” หรือ “รัฐประศาสนศาสตร์” น้ัน
ขนึ้ อยู่กับบรบิ ทว่ามุ่งหมายไปในทางดา้ นปฏบิ ัตหิ รอื ทางวชิ าการ นักวิชาการบาง
ท่าน เช่น ดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo) พยายามจาแนกโดยวิธีใช้อักษร
ภาษาอังกฤษตัวใหญ่และอักษรภาษาอังกฤษตัวเล็กแทนความหมาย อักษา
ภาษาอังกฤษตัวใหญ่ คือ “Public Administration” วอลโดให้ความ
หมายถึงวิชาการซ่ึงภาษาไทยบัญญัติว่า “รัฐประศาสนศาสตร์” ส่วนอักษร
ภาษาอังกฤษตัวเล็ก คือ “public administration” วอลโดให้หมายถึงการ
ปฏิบัติหรือในภาษาไทยเรียกว่า “การบริหารภาครัฐ” หรือบางแห่งเรียกว่า
“การบรหิ ารรัฐกิจ”

ในอดี ตการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ สนใจปัญหาการประ ยุ กต์ ใช้
กฎหมายให้บังเกิดผลตรงไปตรงมา ซื่อสัตย์ ประหยัดและมีประสิทธิภาพ แต่
สมัยใหม่สนใจกระบวนการที่การบริหารภาครัฐเกี่ยวข้องเพ่ือมุ่งใช้กฎหมาย
ในทางสร้างสรรค์มากกว่าการทาตามกฎหมายบทนาของหนังสือตาราเล่มแรก
ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่เขียน โดยเลินเนิร์ด ดไวท์ (Leonard D. While) ก็
เขียนสนับสนุนเรื่องน้ีไว้ชัดว่า “การศึกษาการบริหารควรเร่ิมจากพื้นฐานของ
การจัดการ (base of management) มากกว่าพื้นฐานของกฎหมาย
(Foundation of Law) แสดงใหเ้ หน็ ว่ารัฐประศาสนศาสตรเ์ กิดมาเพราะเห็นว่า
การนาเอากฎหมายไปใชอ้ ยา่ งง่าย ๆ นั้นยังไม่เพียงพอ

สาหรับประเทศท่ีเกิดความคิดในเชิงศาสตร์ที่เป็นอิสระที่แยกออกมา
ต่างหากในนาม “รัฐประศาสนศาสตร์” นั้น คือ สหรัฐอเมริกา ส่วนยุโรปมี
ความคิดในเชิงศาสตร์เก่ียวกับการบริหารภาครัฐอยู่ก่อนสหรัฐอเมริกาก็จริง
แต่มงุ่ พัฒนาในแงข่ องการบริหารเกิดจากศาสตรต์ า่ ง ๆหลายศาสตร์ที่แตกต่าง
กันและนามาประยุกต์ใช้กับการบริหาร แต่สหรัฐอเมริกามองในแง่ศาสตร์การ
บริหารหรือรัฐประศาสนศาสตร์ ซ่ึงเป็นศาสตร์หนึ่งท่ีเป็นอิสระและเป็นเอกเทศ

ห น้ า | 3
เหลียวหน้า แลหลงั : สารัตถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

จากศาสตร์อื่นๆ หรือกล่าวง่ายๆ ว่าสหรัฐอเมริกามองว่ารัฐประศาสนศาสตร์มี
เน้อื หาของตวั เองท่เี ปน็ เนื้อเดียวกันเป็นอิสระจากศาสตร์อ่ืนและมีศักด์ิศรีความ
เป็นศาสตร์เท่าเทียมกับศาสตร์อ่ืน แต่ยุโรปมองว่าการบริหารศาสตร์เป็นเพียง
สถานที่หรอื กระบวนการทีเ่ ปน็ ทอ่ี ย่ขู องศาสตร์ต่างๆ หลายๆ ศาสตร์ (Dwight
Waldo, 1980)

เพื่อให้เห็นประเด็นที่จะอภิปรายในเบื้องต้น อาจเริ่มจากการนิยามรัฐ
ประศาสนศาสตร์และการบริหารภาครัฐของนักวชิ าการยคุ ต้น ซ่งึ มักนิยามว่ารัฐ
ประศาสนศาสตร์มีลักษณะสาคัญอยู่ 3 ประการ คือ (John Greenwood
and David Wilson, 1989)

ประการที่หน่ึง เป็นกิจกรรมของข้าราชการ (The Activity of Public
Servants)

ประการท่ีสอง เป็นโครงสร้างของฝ่ายบริหาร (the structure of
executive government) อันได้แก่ สถาบันและแบบแผนความสัมพันธ์ท่ี
ข้าราชการกระทาในกิจกรรมต่าง ๆ และ

ประการที่สาม เปน็ การศกึ ษาเกย่ี วข้องกับประการท่หี นึ่งและสองข้างต้น
(the study of 1 and 2)

การกล่าวขา้ งตน้ นี้แม้จะเข้าใจง่าย แต่ก็ไมถ่ ูกทีเดยี ว เพราะรฐั ประศาสน
ศาสตรใ์ นปจั จุบนั กินความกว้างกว่าน้ี แม้แต่ความหมายของการบริหารภาครัฐ
ท่ีเคยยึดถือกันมานาน เช่น การนิยามว่า “การบริหารภาครัฐ คือ การจัดการ
คนและวัสดุเพื่อให้บรรลุเป้าประสงค์ของรัฐ” ก็เร่ิมถูกโต้แย้ง เช่น วอลโด
ช้ีให้เห็นว่าคานิยามน้ีใช้ไม่ได้ เพราะแยกเป้าหมายกับวิธีการออกจากกัน
ปัจจุบันเห็นว่าการกาหนดเป้าหมาย (คือ นโยบาย) กับวิธีการ (คือ การปฏิบัติ
ตามนโยบาย) น้ัน ต้องไปด้วย แม้พยายามแยกการเมืองออกจากการบริหาร
ก็ยากที่จะกีดกันอิทธิพลของการบริหารต่อการกาหนดนโยบายได้ เพราะถึง
อย่างไรนักรัฐประศาสนศาสตร์จัดว่าเป็นนักวิชาชีพ ก็ต้องเป็นผู้ท่ีรู้ข้อมูลและ
เทคนิคในรายละเอียดมากกว่าคนอนื่ (Dwight Waldo,1968)

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมองว่าการพัฒนาความเป็นศาสตร์ของการ
บริหารภาครัฐนั้นไม่ได้มีกฏเกณฑ์แน่นอนเหมือนวิทยาศาสตร์ หากแต่เป็น
ประมวลประสบการณ์และความรู้ของคนรุ่นก่อนมาถ่ายทอดพร้อมกับสร้างสม
ความรูต้ ่อไปมากกวา่ ลกั ษณะเด่นของรัฐประศาสนศาสตรใ์ นปัจจุบัน ก็คือ การ

ห น้ า | 4
เหลียวหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

เป็นสาขาวิชาหนึ่งที่ยังไม่ลงตัว อีกท้ังมีพรหมแดนท่ีเลือนรางระหว่างสาขาของ
ตัวเองกบั สาขาอื่นๆ (George J. Gordon, 1982)

ย่ิงไปกว่าน้ัน วอลโด ยังเห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์ยังพัฒนาไปใน
ทิศทางที่กลับกันกับสังคมวิทยา เน่ืองจากหลักการเดิมของสังคมวิทยานั้น
สาขาวิชา (Discipline) ต้องแสวงหาเน้ือหาวิชา หมายความว่าต้องพิสูจน์และ
สรปุ เป็นกฎและทฤษฎีอย่างเพยี งพอกอ่ นทจ่ี ะพัฒนาเปน็ สาขาวชิ าได้ แต่วอลโด
เห็นว่า รัฐประศาสนศาสตร์เป็นเน้ือหาวิชาท่ีแสวงหาความเป็นสาขาวิชาท่ี
เก่ียวข้อง คือ แสวงหาความรู้ไปใช้กับแนวทางปฏิบัติและการแก้ไขปัญหาที่
เผชิญ รัฐประศาสนศาสตร์ไม่สามารถหาความรู้ที่ชัดเจนและเห็นตรงกันก่อน
เพราะอาจใช้เวลานาน วอลโด จาแนกทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น 2
ส่วน ส่วนแรก คือ ความรู้ภายใน ซึ่งหมายถึงการรับรู้รัฐประศาสนศาสตร์ว่า
เป็นสาขาวิชาที่มีการเรียนการสอน มีบทความตีพิมพ์หรือมีกิจกรรมอื่นๆ
ในทางวชิ าการ ส่วนที่สอง คือ ความรู้ภายนอก หมายถึง การศึกษาปัญหาการ
บริหารภาครัฐท่มี อี ย่ใู นโลก ซ่งึ รฐั ประศาสนศาสตร์สนใจและกาลังเก่ียวข้อง เช่น
กาลังศกึ ษาวิจยั ปัญหาการปฏิรปู ระบบราชการหรือปัญหาอ่ืน ๆ ท่ีรัฐบาลกาลัง
เผชิญ ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ท้ังสองส่วนนี้ไม่ได้แยกกัน แต่เกี่ยวข้องกัน
การให้ความหมายด้านหนึ่งจะสัมพันธ์กับอีกด้านหน่ึงเสมอ (Dwight Waldo,
1868)

รัฐประศาสนศาสตร์ทุกวันนี้เริ่มข้ึนในประเทศสหรัฐอเมริกา จาก
การศึกษาการบริหารรัฐบาลและพยายามปฏิรูปการทางานของรัฐบาลหัว
ก้าวหน้า นักรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่ถือกันว่าจุดกาเนิดของสาขาวิชาเร่ิม
เม่ือปี ค.ศ.1887 จากข้อเขียนของวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) เร่ือง
“The study of Administration” วิลสันเป็นนักปฏิรูปท่ีหัวก้าวหน้า งานของ
วิลสันเน้นเร่ืองการไร้ประสิทธิภาพและการคอรัปช่ันที่เกิดเมื่อปลายทศวรรษ
1880 พร้อมกันน้ันก็เสนอวิธีแก้ไข วิลสันเห็นว่านักวิชาการส่วนใหญ่พุ่งความ
สนใจไปสูส่ ถาบนั การเมือง เชน่ สภาคองเกสและประธานาธิบดี แต่ไม่ค่อยมีใคร
สนในปัญหาของการบริหาร เช่น การดาเนินงานตามที่เป็นจริงของรัฐบาล วิล
สันเห็นว่าการทาตามรัฐธรรมนูญยากกว่าตอนท่ีร่าง ส่ิงแรกท่ีวิลสันต้องการ
คอื ให้หนว่ ยงานรัฐบาลทางานมปี ระสิทธิผลยงิ่ ขน้ึ ซึ่งเขาเห็นว่าจะทาได้ก็ต่อเมื่อ
มีการปรับวิธีทางานให้เป็นแบบธุรกิจ งานของวิลสันอยู่ในช่วงท่ีธุรกิจ
อุตสาหกรรมและเทคโนโลยีกาลังพัฒนาไปสู่แนวทางใหม่ๆ วิลสันจึงเหมือนคน

ห น้ า | 5
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารัตถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

อ่นื ในช่วงนัน้ ทีช่ ่นื ชมธรุ กิจ วลิ สนั ชอบการรวมศูนย์อานาจจึงเสนอให้ผู้บริหารที่
เข้มแข็ง ซึ่งได้รับการขานรบั จากคนอ่ืนๆ จนกระทงั่ ปัจจบุ นั

ผู้ท่ีสร้างผลงานรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่ต่อจากวิลสันเป็นนัก
ปฏิบัติซ่ึงสนใจการปฏิรูปรัฐบาล แต่ก็ระวังเรื่องประชาธิปไตย จึงพยายาม
หาทางนาอุดมคติต่างๆ มาใช้ เช่น เรื่องเสรีภาพและความยุติธรรม นักรัฐ
ประศาสนศาสตร์ยุคต้นๆ เช่น เลินเนิร์ด ดี ไวท์ จึงวิจารณ์ว่า การศึกษารัฐ
ประศาสนศาสตร์ต้องสัมพันธ์กับทฤษฎีการเมืองในเร่ืองต่างๆ เช่น ความ
ยุติธรรม เสรีภาพ การเช่ือฟังและบทบาทของรัฐ ประเด็นของรัฐประศาสน
ศาสตร์ต้ังแต่เริ่มต้นจนถึงปัจจุบันจึงอยู่ท่ีการทางานให้มีประสิทธิภาพ
ขณะเดียวกันก็ต้องสอดคล้องกับค่านิยมประชาธิปไตย อันได้แก่ ค่านิยมเร่ือง
ปจั เจกชนนยิ ม ความเสมอภาค และเสรภี าพ

ผู้เขียนเห็นว่าการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ตอนแรกมองที่หน้าท่ี
รัฐบาล โดยเฉพาะหน้าท่ีการบริหารของฝ่ายบริหาร แต่ก็รวมถึงหน้าท่ีการ
บริหารของฝ่ายอ่ืนด้วย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ ต่อมากลับ
มองแคบลงมา คือ มองเฉพาะหน่วยบริหารของรัฐบาล โดยเฉพาะยุคทศวรรษ
1950 สนใจรัฐประศาสนศาสตร์เพียงแค่ว่าเป็นกิจกรรมของฝ่ายบริหารเท่าน้ัน
จนปัจจบุ นั รฐั ประศาสนศาสตร์เร่ิมหนั กลบั ไปมองเหมอื นยุคแรกอกี น่นั คือ การ
บริหารรวมถึงการบริหารของสาขาอ่ืน อีกท้ังขยายไปถึงองค์การท่ีไม่แสวงหา
กาไร อันได้แก่ องค์การพัฒนาภาคเอกชน มูลนิธิและอาสาสมัครต่างๆ
(Robert B, 1999)

นยิ ามของรฐั ประศาสนศาสตร์

“รัฐประศาสนศาสตร์” จะว่าไปแล้วการบริหารงานภาครัฐก็เหมือน
กิจกรรมอีกหลายอย่างของมนุษย์ที่มีปัญหาตรงที่ยากจะนิยาม ถึงกระนั้นก็
ตาม คนก็รู้ว่าเป็นอะไร แม้ว่าจะเห็นไม่ตรงกันก็ตาม เหตุผลก็เพราะการ
บริหารงานภาครัฐ ครอบคลุมกิจกรรมอย่างกว้างขวาง งานการบริหารงาน
ภาครัฐมีตั้งแต่งานค้นคว้าอยู่นอกโลกจนถึงกวาดขยะอยู่ตามถนน ผู้บริหาร
งานภาครัฐบางคนเป็นนักวิชาชีพที่ได้รับการศึกษาสูงอาจเป็นผู้ชานาญการช้ัน
นาในด้านน้ันๆ ขณะที่บางคนอาจได้รับการศึกษามาไม่มากนัก บางคนกาหนด
นโยบายท่ีมีผลกระทบต่อคนทั้งประเทศ ขณะท่ีบางคนไม่มีโอกาสกาหนด

ห น้ า | 6
เหลยี วหนา้ แลหลัง: สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

นโยบายอะไร บางคนเป็นแพทย์ ทนายความ นักวิทยาศาสตร์หรือหน้าท่ีต่างๆ
กนั เรารู้วา่ การบริหารภาครัฐทาอะไร แตก่ น็ ยิ ามไม่ได้

บางคนอาจไม่สนใจนิยามการบริหารภาครัฐหรือรัฐประศาสนศาสตร์
เพราะเคยมีปัญหามาแล้วว่า ค่านิยมทาให้คนมึนงง ท้ังน้ีเพราะการบริหาร
ภาครัฐหรือรัฐประศาสนศาสตร์เป็นคาที่เป็นนามธรรมและหลากหลาย กระน้ัน
การใหค้ านยิ ามกเ็ ป็นสิ่งสาคัญ เหตุผลประการแรก คือ จาเป็นท่ีจะต้องกาหนด
ขอบเขตทจี่ ะส่อื ว่าสาขาวิชาและการปฏิบัติของการบริหารงานภาครัฐสนในเรื่อง
สาคัญอะไรบ้าง ประการท่ีสอง คานิยามของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ช่วย
ระบุความสัมพันธ์กับสาขาอื่นท่ีเป็นบริบท เช่น การเมือง เศรษฐกิจและสังคม
อย่างไร ประการท่สี าม คานิยามสาขาวิชาทาให้เห็นแนวทางการศึกษาต่าง ๆ ซ่ึง
บรรดานกั รัฐประศาสนศาสตร์และผู้บริหารภาครัฐให้ความสาคัญกับแนวทางนี้
ต่างกัน เพราะแต่ละแนวทางมีค่านิยม หลักการจัดองค์การ การรวบรวมข้อมูล
และทรรศนะการมองของมนุษย์แตกต่างกัน นักวิชาการให้คานิยามการ
บริหารงานภาครัฐและรัฐประศาสนศาสตร์ไว้หลากหลายและปะปนกันคือ ไม่ได้
แยกเป็นด้านวิชาการและการปฏิบัติทว่าคานิยามต่อไปน้ีเป็นคานิยามที่ยึดถือ
กันอย่างจริงจังและมีอิทธิพลต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ปัจจุบัน คือ
(David H. Roscnbloom and Deborah D, 1993)

จอห์น เจ คอร์สัน (John J. Corson) และเจ พี แฮร์ริส (J. P.
Harris) นิยามว่า “การบริหารภาครัฐ คือ การกระทาท่ีเป็นส่วนของรัฐบาล
โดยวิธกี ารที่ตระหนักถงึ เปา้ ประสงคแ์ ละเป้าหมายของรฐั บาล”

จอห์น พิฟเนอร์ (John Pfiffner) นิยามว่า “รัฐประศาสนศาสตร์ใน
สาขาวิชานั้นส่วนใหญส่ นใจวธิ กี ารนาค่านยิ มทางการเมืองไปปฏิบตั ิ”

เจมส์ ดับเบิลยู เดวิส (James W. David) นิยามว่า “การบริหาร
ภาครฐั อาจจาแนกไดด้ ที ีส่ ดุ วา่ เปน็ สาขาวิชาการบริหารของรัฐบาล (executive
branch of government)

นิโคลัส เฮนรี (Nicholas Henry) นิยามว่า “รัฐประศาสนศาสตร์ต่าง
จากรัฐศาสตร์ตรงท่ีเน้นโครงสร้างและพฤติกรรมของราชการและมีระเบียบวิธี
วิทยาของตัวเอง รัฐประศาสนศาสตร์ต่างจากศาสตร์บริหารตรงการใช้เทคนิค
ประเมินผลกับองค์การไม่แสวงหากาไร และเพราะองค์การแสวงหากาไรสนใจ
ผลประโยชน์สาธารณะในการตัดสินใจและพฤติกรรมการบริหารน้อยกว่ารัฐ
ประศาสนศาสตร์มาก”

ห น้ า | 7
เหลยี วหนา้ แลหลัง: สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo) นิยามว่า “กระบวนการบริหาร
ภาครัฐ ประกอบด้วย การกระทาที่มีผลต่อความตั้งใจหรือความปรารถนาของ
รัฐบาล จึงเป็นการกระทาท่ีต่อเน่ือง เป็นงานของรัฐบาล เก่ียวข้องกับการทา
ตามกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติหรือหน่วยงานท่ีมีอานาจและตีความ
โดยศาล โดยผา่ นทางกระบวนการจดั องคก์ ารและการจดั การ”

เฟลิกซ์ ไนโกร (Felix) นิยามว่า “การบรหิ ารภาครัฐมีนโยบายห้าอย่าง
คือ หน่ึงเป็นความร่วมมือของกลุ่มคนที่อยู่ในภาครัฐ สอง ครอบคลุมสาขา 3
สาขา ได้แก่ บริหาร นิติบัญญัติและตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธ์ของสาขา
ท่ีกล่าว สามมีบทบาทสาคัญในการกาหนดนโยบาย ด้วยเหตุผลน้ี จึงเป็นส่วน
หนึ่งของกระบวนการทางการเมือง ส่ีมีความแตกต่างด้านแนวทางที่สาคัญจาก
การบรหิ ารเอกชนและ ห้าเกยี่ วขอ้ งอย่างมากกบั กล่มุ คนและบคุ คลจานวนมาก”

ปัญหา ก็คือ จากคานิยามจานวนมากท่ีแตกต่างกันดังกล่าวน้ีจะ
สรุปว่าอย่างไรดี ทางหนึ่งอาจมองว่ายิ่งนิยามยิ่งทาให้งง ส่วนอีกทางหน่ึงอาจ
มองวา่ จริง ๆ แล้วไม่มีสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ เพราะนักวิชาการแต่ละคน
มองรัฐประศาสนศาสตร์แตกต่างกัน และไม่มีทฤษฎีและความหมายที่สาคัญ
ร่วมกัน อย่างไรก็ตาม ความคิดอย่างหลังนี้คงไม่ถูก รัฐประศาสนศาสตร์น้ันมี
แน่ ๆ เพราะคนรู้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีประโยชน์และอุปสรรค และเราคง
นิยามรัฐประศาสนศาสตร์ไม่ได้หากไม่มีปรากฏการณ์เช่นนี้อยู่ โดยเฉพาะเวลา
ทกี่ าลังหาความรเู้ พ่ือนามาปฏริ ูประบบราชการ

บางคนอาจจะสรุปว่า รัฐประศาสนศาสตร์มีอยู่ทุกแห่ง แต่เห็นว่ารัฐ
ประศาสนศาสตร์ไม่มีตัวตน เพราะแทรกอยู่กับสาขาวิชาอ่ืน ๆ เช่น รัฐศาสตร์
สังคมวิทยา เศรษฐศาสตร์ จิตวิทยาและการบริหารธุรกิจ แม้ความเห็นนี้อาจ
จริงอยู่บ้าง แต่ก็ไม่น่าพอใจเพราะทาให้เราไม่สามารถวิเคราะห์ลักษณะสาคัญ
ของรัฐประศาสนศาสตร์ได้ ท้ังๆ ท่ีรัฐประศาสนศาสตร์เป็นองค์ความรู้ที่สาคัญ
ในการพัฒนาประเทศสมยั ใหม่

สรปุ ไดว้ า่ การบรหิ ารภาครัฐเป็นกจิ กรรมท่ีสนใจการเมือง การกาหนด
นโยบาย มักเน้นสาขาการบริหารงานของรัฐบาล แตกต่างจากการบริหารของ
เอกชนและเก่ียวข้องกับการนากฎหมายไปปฏิบัติ เกี่ยวพันกับความเป็น
สาขาวิชาของรัฐประศาสนศาสตร์ในแง่ที่ต้องใช้ความรู้ในเชิงทฤษฎีการจัดการ
การเมืองและกฎหมายเพ่ือดาเนินการตามท่ีได้รับมอบหมายจากฝ่ายต่าง ๆ

ห น้ า | 8
เหลียวหนา้ แลหลัง: สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ได้แก่ ฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ เพื่อทาหน้าที่กากับดูแลและ
ให้บริการสงั คมท้ังหมดหรือสว่ นใดส่วนหนึ่ง

ปัจจุบันเกิดการโต้แย้งกันเร่ืองลักษณะของรัฐประศาสนศาสตร์หรือ
การบริหารภาครัฐ เน่ืองจากการบริหารภาครัฐสมัยใหม่พยายามลด
ความสาคัญของการควบคมุ กฎระเบียบและกาหนดนโยบายของภาครัฐ พร้อม
กับหนั มายอมรับแนวทางนักการจัดการหรือการจัดการนิยม (Managerialist
of Managerialism Approach) ท่ีเน้นประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรและ
คุณค่าของเงินในการให้บริการมากขึ้น ทาให้เกิดปัญหาเก่ียวกับการนิยามรัฐ
ประศาสนศาสตร์หรอื การบรหิ ารงานภาครัฐ เพราะรฐั ประศาสนศาสตร์หรือการ
บริหารงานภาครัฐทุกวันน้ีไปใกล้กับการบริหารธุรกิจหรือการจัดการ แต่
อย่างไรก็ตาม รัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารภาครัฐก็ยังมีลักษณะเฉพาะ
ของตัวเอง โดยเฉพาะความเป็นสาธารณะ

แนวคิดพื้นฐานเกย่ี วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์

ก่อนอื่น ควรทาความเข้าใจแนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับรัฐประศาสน
ศาสตร์ที่สาคัญอย่างน้อย 11 ประการ เพ่ือป้องกันการเข้าใจคลาดเคล่ือน
สับสนในการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ของไทยและยังมีส่วนช่วยเพ่ิมความ
เข้าใจในการศึกษาอีกดว้ ย

ประการที่หน่ึง สืบเนื่องจากมนุษย์เป็นสัตว์สังคม ซึ่งหมายถึงมนุษย์
โดยธรรมชาตยิ ่อมอยู่รวมกันเป็นกลุ่ม ไม่อยู่อย่างโดดเด่ียวแต่อาจมีข้อยกเว้น
น้อยมากท่ีอยู่โดดเดีย่ วตามลาพัง เช่น ฤาษี การอยู่รวมกันเป็นกลุ่มของมนุษย์
อาจมีได้หลายลักษณะและเรียกช่ือต่างกันเป็นต้นว่า ครอบครัว (Family) เผ่า
(Tribe) สังคม (Society) เมือ่ มนุษย์อยู่รวมกันเป็นกลุ่มย่อมอยู่เป็นธรรมชาติ
อีกท่ีในแต่ละกลุ่มจะต้องมี “ผู้นา”รวมทั้งมี “การควบคุมดูแลกันภายในกลุ่ม”
เพื่อใหเ้ กิดความสขุ และความสงบเรียบร้อย สภาพเช่นน้ีได้มีวิวัฒนาการตลอด
มา โดยผู้นากลุ่มขนาดใหญ่ เช่น ในระดับประเทศของภาครัฐ ในปัจจุบันอาจ
เรียกว่า “ผู้บริหาร” ขณะท่ีการควบคุมดูแลกันภายในกลุ่มนั้น อาจเรียกว่า
“การบริหารราชการ” หรือ “รัฐประศาสนศาสตร์” ด้วยเหตุผลเช่นนี้มนุษย์จึง
ไม่อาจหลีกเล่ียงจากการบริหารภาครัฐ การบริหารราชการหรือรัฐประศาสน
ศาสตรไ์ ดง้ า่ ย และทาให้กลา่ วไดอ้ ยา่ งมั่นใจว่า ท่ีใดมีประเทศ ท่ีน่ันย่อมมีการบริ
หาราชการหรอื รัฐประศาสนศาสตร์

ห น้ า | 9
เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ประการทีส่ อง แม้กระทัง่ ทุกวันน้ี ยังไมม่ นี ักวิชาการหรอื ผู้เช่ยี วชาญคน
ใดท่ีสามารถให้ความหมายคาว่า รัฐประศาสนศาสตร์และแนวคิดทางรัฐ
ประศาสนศาสตร์อย่างเป็นสากล หรือเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่ายได้ ดังน้ัน การ
ให้ความหมายของคาน้ีจึงอาจเหมือนกันหรือแตกต่างกันได้ ข้ึนอยู่กับ
นักวชิ าการหรือผรู้ ู้แตล่ ะคน

ประการท่ีสาม ในท่ีน้ีใช้คาว่า แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์แทนท่ีจะ
ใชค้ าว่า ทฤษฎรี ฐั ประศาสนศาสตร์ แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์นั้นหมายถึง
ความคดิ ทเี่ ก่ียวกับวชิ าความรู้กจิ กรรมหรอื การบรหิ ารของรฐั หนว่ ยงานของรัฐ
และ/หรือ เจ้าหน้าท่ีของรัฐ ทั้งท่ีเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลา
การ ในทุกระดับ ท้ังในราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
ทง้ั น้ี ความคดิ ดงั กลา่ วต้องมีแนวทางปฏบิ ตั ิดว้ ย (วริ ัช วิรชั นิภาวรรณ, 2547)

ประการที่สี่ กล่าวได้ว่า การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ หรือการบริหาร
ภาครัฐที่สาคัญส่วนหน่ึงเป็นการศึกษา “ประสิทธิภาพในการบริหารหน่วยงาน
ภาครัฐ และ/หรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ” หลากหลาย “แนวทาง” ท่ีนักวิชาการได้
เขียนไว้ โดยแต่ละแนวทางอาจมีจุดเน้น มีข้ันตอน การดาเนินงาน วิถีทาง หรือ
มรรควธิ ี (Means) ที่คล้ายคลึงหรือแตกต่างกันได้ แต่อย่างไรก็ดี ทุกแนวทาง
ล้วนมี “จุดร่วม” ท่ีเหมือนกันหรือคล้ายคลึงกันประการหนึ่งคือ “มีจุดหมาย
ปลายทางเพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพในการบริหารของหน่วยงานของรัฐ และ/หรือ
เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยจุดหมายปลายทางน้ัน อาจมีจุดหมายปลายทางเดียว
หรือหลายจุดหมายปลายทางก็ได้ ตัวอย่างเช่น การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
หรือการบริหารภาครัฐตามแนวทางการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี (พระราช
กฤษฎีกาวา่ ด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี, 2546) และ
การบริหารงานภาครัฐตามแนวการจัดระเบียบบริหารราชการจังหวัดแบบ
บูรณาการเพื่อพัฒนา หรือ เรียกสั้น ๆ ว่า “จังหวัดซีอีโอ” โดยมี “ผู้ว่าฯ ซีอี
โอ” เป็นผู้บรหิ ารสงู สดุ ของจังหวัดซีอีโอ ล้วนมีจุดหมายปลายทางเพื่อช่วยเพิ่ม
ประสิทธิภาพในการบริหารราชการของหน่วยงานของรัฐ และ/หรือเจ้าหน้าท่ี
ของรัฐ ทง้ั สิน้

ประการท่ีห้า ในที่น้ีใช้คาว่า การบริหาร (Administration) เป็นหลัก
เนอื่ งจากเปน็ คากลาง ๆ เขา้ ใจงา่ ย และใช้กันอยา่ งแพร่หลาย

ยังมีคาที่มีความหมายคล้ายคลึง หรือใกล้เคียงกับคาว่า การบริหาร
หลายค า โดยเฉพาะ อย่ างย่ิ ง การบ ริ หารจัดการ ( Management

ห น้ า | 10
เหลียวหนา้ แลหลงั : สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

Administration) ก า ร บ ริ ห า ร ก า ร พั ฒ น า ( Development
Administration) การบรหิ ารราชการ (Public Administration) การบริหาร
กิจการบ้านเมืองท่ีดี (good governance) การบริหารการบริการ (service
administration) การบริหารจิตสานึก (consciousness administration)
และการบริหารการเมือง (political administration) แต่ละคาดังกล่าวนี้ล้วน
ประกอบด้วยสาระสาคัญ 3 ส่วน คือ หน่ึง เป็นแนวทางหรือวิธีการบริหารงาน
ภาครัฐที่หน่วยงานของรัฐ และ/หรือ เจ้าหน้าท่ีของรัฐนามาใช้ในการบริหารเพ่ือ
ช่วยเพ่ิมประสิทธิภาพในการบริหารราชการ สอง เป็นกระบวนการการ
บริหารงานภายในท่ีประกอบด้วย 3 ขั้นตอนสาคัญ คือ การคิดหรือการ
วางแผน การลงมือปฏบิ ตั ิจริงหรือการดาเนนิ งาน และการประเมนิ ผล

ประการท่ีหก ในอดีต การจัดแบ่งหน่วยงานจะแบ่งเป็น 2 ส่วนใหญ่ เช่น
ภาครัฐและภาคเอกชน แต่หลังจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.
2540) ได้ประกาศใช้เป็นต้นมา ประชาชนหรือภาคเอกชนได้เจริญก้าวหน้า
เข้มแข็ง และหลากหลายมากขึ้น พร้อมกันมีลักษณะและกิจกรรมเด่นชัด และ
เป็นที่ยอมรับในสังคมเพิ่มมากขึ้น ทาให้เกิดหน่วยงานภาคต่าง ๆ อย่างน้อย 6
ภาค ซึ่งจัดแบ่งวัตถุประสงค์หลักของการจัดต้ัง ได้แก่ 1) ภาคหน่วยงานของ
เอกชน เช่น บริษัท ห้างร้าน ห้างหุ้นส่วนจากัด และบริษัทมหาชน มี
วัตถุประสงค์หลักเพื่อมุ่งแสวงหากาไร หรือกาไรสูงสุด 2) ภาคหน่วยงานท่ีไม่
สังกัดหน่วยงานของรัฐ เช่น สมาคมหรือมูลนิธิ มีวัตถุประสงค์หลักคือ ไม่มุ่ง
แสวงหากาไร 3) ภาคหน่วยงานระหว่างประเทศ เช่น สหประชาชาติ กลุ่ม
อาเซียน มีวัตถุประสงค์หลักเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ 4) ภาค
ประชาชน เช่น กลุ่มเกษตรกร กลุ่มผู้ใช้แรงงาน มีวัตถุประสงค์หลักเพ่ือรักษา
ผลประโยชน์ของกลุ่มคนท่ีเป็นประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ 5) ภาค
หน่วยงานของรัฐ เช่น กระทรวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐท้ังในส่วนกลาง
ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถ่ิน รวมทั้งรัฐวิสาหกิจ (เช่น การรถไฟแห่งประเทศ
ไทย การไฟฟ้าฝ่ายผลิต เป็นต้น) องค์การมหาชน (เช่น สถาบันยานยนต์ เป็น
ต้น) และหน่วยงานภาครัฐรูปแบบอื่นด้วย มีวัตถุประสงค์หลักเพ่ือให้บริการ
สาธารณะ และ 6) ภาคองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาล
ยุติธรรม ศาลปกครอง เป็นต้น มีวัตถุประสงค์หลักเพ่ือปกป้องคุ้มครองสิทธิ
เสรีภาพของประชาชน ตลอดจนควบคุมตรวจสอบเจ้าหน้าที่ของรัฐและ
หนว่ ยงานของรัฐ (วิรัช วิรัชนภิ าวรรณ, 2547) การจดั แบ่งเป็น 6 ภาคเช่นน้ี ทา

ห น้ า | 11
เหลียวหน้า แลหลัง: สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ให้เห็นได้อย่างชัดเจนว่า เฉพาะ 2 ภาคหลังเท่าน้ันท่ีถือว่าเป็นการบริหารงาน
ภาครัฐหรือหน่วยงานของรัฐ ที่เก่ียวข้องโดยตรงกับแนวคิดทางรัฐประศาสน
ศาสตรท์ ก่ี าลงั ศกึ ษาอย่นู ้ี

ประการทเ่ี จด็ รัฐประศาสนศาสตร์หรอื การบรหิ ารงานภาครฐั มีลักษณะ
เป็นการผสมผสานของท้ังศาสตร์ และศิลป์ โดยส่วนท่ีเป็นศาสตร์ หมายถึง
การบรหิ ารงานภาครัฐในบางกรณี (เช่น การศึกษาวิจัยทางรัฐประศาสนศาสตร์
เชิงปริมาณอย่างเคร่งครัด) มีลักษณะ 1) เป็นรูปธรรม เป็นวิชาการ เป็นวิชา
ความรู้ เป็นทฤษฎี หรือเป็นหลักการที่ชัดเจน โดยเป็นความรู้ในส่วนที่มองเห็น
และสัมผัสได้ เทียบได้กับเรื่องทางวัตถุ 2) พิสูจน์และทดสอบได้ 3) เป็นระบบ
ซงึ่ หมายถงึ มีระเบยี บและสอดคลอ้ งกัน และ 4) ปราศจากอคติ โดยผู้เกี่ยวข้อง
ไมอ่ าจนาอคติ หรือไม่อาจนาความลาเอียงของตนเข้าไปเก่ียวข้องในการบริหาร
ภาครัฐได้ง่าย ในเวลาเดียวกัน การบริหารภาครัฐยังมีส่วนที่เป็นศิลป์ด้วย
กล่าวคือ การบริหารภาครัฐในบางกรณี (เช่น การใช้มนุษย์สัมพันธ์ หรือการ
ตดั สินใจของผ้บู รหิ าร) มลี กั ษณะ 1) เป็นนามธรรม เป็นประสบการณ์ โดยเป็น
ความรู้ในส่วนท่ีมองเห็นและสัมผัสได้ยาก อาจเทียบได้กับเร่ืองทางจิตใจ 2)
พิสูจน์และทดสอบได้ยาก 3) ไม่เป็นระบบท่ีชัดเจน และ 4) มีอคติ โดย
ผู้เก่ียวข้องจาอคติหรือนาความลาเอียงของตนเข้าไปเกี่ยวข้องในการบริหาร
ภาครัฐได้ง่าย เมื่อการบริหารภาครัฐเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ดังกล่าว รัฐ
ประศาสนศาสตร์หรือการบริหารภาครัฐจึงมิใช่สูตรสาเร็จที่จะนาไปใช้แก้ไข
ปญั หาไดท้ กุ ปัญหา หรอื ทุกกรณี

ประการท่ีแปด รัฐประศาสนศาสตร์มีแนวโน้มท่ีจะเป็นวิชาชีพเพ่ิมมาก
ข้ึน แต่การเป็นวิชาชีพท่ีม่ันคงจะเกี่ยวข้องกับการเป็นมืออาชีพท่ีทาประโยชน์
เพ่ือสังคมหรือส่วนรวม ในลักษณะของการให้บริการสาธารณะ และอานวย
ความสะดวกให้แก่ประชาชน ท้ังในทางทฤษฎีและในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง
ในทางทฤษฎี เช่น นักวิชาการทางรัฐประศาสนศาสตร์ ต้องเปิดกว้างท้ังด้าน
จิตใจและการปฏิบัติงาน หนทางหน่ึงท่ีแสดงถึงการเปิดกว้างคือ การสร้างหรือ
ส่งเสรมิ การผลติ ผลงานที่มลี กั ษณะหรือมเี อกลกั ษณท์ างรฐั ประศาสนศาสตร์ ที่
เน้นประโยชน์ของประชาชนและสังคมอย่างชัดเจนซ่ึงบางเรื่องอาจแตกต่างจาก
แนวคิดเดิม ในอดีต ส่วนในทางปฏิบัติ เช่น สนับสนุนให้นักบริการจัดการหรือ
ผู้บริหารมีภาวะผู้นา หรือมีความเป็นมืออาชีพ และมีความภาคภูมิใจในความ
เปน็ มืออาชพี ท่ีทาประโยชน์เพ่ือสว่ นรวม

ห น้ า | 12
เหลยี วหน้า แลหลัง: สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ประการที่เก้า รัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารภาครัฐของไทย
บางส่วน มิได้รับแนวคิดด้านการบริหารมาจากการบริหารภาครัฐของ
ต่างประเทศเท่านั้น แต่ได้รับแนวคิดมาจากการบริหารภาคเอกชนของ
ต่างประเทศด้วย ตัวอย่างเห็นได้อย่างชัดเจนในสมัยรัฐบาลที่มี พ.ต.ท.ดร.
ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐบาลไทยได้ดาเนินแนวคิดการบริหารจัดการ และ
แนวคิดเก่ียวกบั บุคคลโดยเฉพาะอย่างย่ิง ในเรอื่ งของการแข่งขัน ความรวดเร็ว
การให้รางวัลตอบแทน การลดข้ันตอน รวมตลอดท้ังแนวคิดหัวหน้าผู้บริหาร
สูงสุดหรือซีอีโอมากจากการบริหารภาครัฐเอกชนของต่างประเทศโดยเฉพาะ
สหรัฐอเมรกิ า

ประการท่สี บิ รัฐประศาสนศาสตร์จะเกี่ยวข้องกับงานหรือกิจสาธารณะ
หรอื การให้บรกิ ารสาธารณะ (Public services)

ประการที่สิบเอ็ด วิชาความรู้ท่ีเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์หรือการ
บริหารภาครัฐมีลักษณะเป็นสหวิทยาการ ซึ่งหมายถึง รัฐประศาสนศาสตร์ได้
นาวิทยาการของหลาย ๆ สาขาวิชามาปรับใช้หรือประยุกต์ใช้ รัฐประศาสน
ศาสตร์ยังมีความคล่องตัวในการหยิบยืม หรือเลือกสรรวิชาความรู้ท่ีเป็น
ประโยชนจ์ ากสาขาวชิ าอ่ืน ๆ มาปรบั ใช้

สรุปก็คือการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดและกระบวนการ นั้น
เป็นการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารภาครัฐ ซึ่งเป็นส่วนหน่ึงของ
แขนงวิชาความรู้ทางสังคมศาสตร์ โดยขอบเขตของรัฐประศาสนศาสตร์
ครอบคลุมสาระสาคัญหลายประการด้วยกันซ่ึงรายละเอียดจะได้กล่าวในหัวข้อ
ต่อไป

การบรหิ ารภาครัฐกอ่ นเกดิ สาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์

การบริหารภาครัฐทางปฏิบัติมีมาต้ังแต่สมัยอียิปต์โบราณประมาณ
1,300 ปีก่อนคริสต์ศักราช ซึ่งเป็นงานด้านการจัดทาแผน จัดหาวัสดุอุปกรณ์
และคน ควบคุมและประสานแผน ทาตามนโยบายของผู้มีอานาจ งานทานอง
เดียวกับอียิปต์น้ีมีอยู่ในจีนโบราณซึ่งนับถือลัทธิขงจื้อ งานภาครัฐที่จีนทาแรก
สุด คือ งานดูแลราชสานักและคัดคนเข้าทางาน การปกครองของราชวงศ์ฮ่ัน
เม่ือ 202 ปีกอ่ นคริสต์ศกั ราชจนถงึ ปี ค.ศ.219 กท็ าตามนี้

ส่วนในกรีกโบราณ การบริหารงานภาครัฐไม่ค่อยเด่นนัก นักปราชญ์
เช่น อริสโตเติล สนในรูปแบบการปกครองมากกว่า แต่นักปราชญ์บางคน เช่น

ห น้ า | 13
เหลียวหนา้ แลหลัง: สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

เพอรคิ ลิส (Pericles) กเ็ คยปราศรัยให้ชาวกรีกอุทิศตัวให้กับการวางแผนและ
ถกเถียงกันถึงกิจกรรมของรัฐบาล กระนั้นนักปราชญ์คนสาคัญอย่าง โสกรา
ตีส และเพลโต ก็สนใจความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมเป็นอย่างมาก เช่น
กรณีทโ่ี สกราตสี อภปิ รายเรือ่ งบทบาทของผ้บู รหิ ารกับนิโคมาคิดสิ

ทางด้านโรมันโบราณ ช่วงปีที่ 3 ถึงปีที่ 1 ก่อนคริสต์ศักราช ประสบ
ปัญหาเหมือนกรีก คือ ต้องหาทางแก้ปัญหาเศรษฐกิจและสังคม นอกจากน้ี
โรมนั ยงั มีปัญหาการปกครองดินแดนท่ีมีวัฒนธรรมแตกต่างกัน โรมันจึงต้อง
จัดต้ังสถาบันต่าง ๆ ได้แก่ ระบบเจ้าหน้าท่ีบริหาร สภาท่ัวไป ศาล และวุฒิสภา
รวมท้ังแก้ปัญหาการบริหารงาน เช่น ใช้ภาวะผู้นา การประสานงานและการ
ควบคุม สาหรับส่วนที่แตกต่างไปจากกรีก คือ โรมันใช้วิธีการทดสอบคนเข้า
ทางานและมเี ทคนคิ การบรหิ ารเป็นระบบมากกว่า

พอถึงสมัยกลาง ปัญหาการบริหารงานใหญ่ขึ้นกว่าเดิมจึงจาเป็นต้อง
สนใจและศกึ ษาอยา่ งตอ่ เน่อื ง เช่น ปี ค.ศ.812 เชอลามานจ์ (Charlesmagne)
พูดถึงความจาเป็นในการปรับปรุงการคลัง การควบคุมเจ้าหน้าที่ ระบบการ
รายงานและการคัดคน ด้านศาสนจักรสมัยกลางก็ได้รับผลกระทบจากการ
บริหาร เพราะศาสนาเป็นระบบการบริหารระบบหน่ึง แม้แต่ช่วงปฏิรูปศาสนา
ผู้นาปฏิรูป คือ คาลวิน (Calvin) ก็เห็นว่าศาสนจักรและสังคมจะเข้มแข็งก็
ต่อเม่ือมีโครงสร้างท่ีแน่นอน คาลวิน เห็นว่า ศาสนจักรต้องการผู้นาท่ีเข้มแข็ง
และมีทศิ ทาง เพ่อื เปน็ ทางเลอื กจากสันตะปาปา แผนการบริหารของคาลวิน คือ
ลดระดับอานาจการกาหนดนโยบายลงมาให้กับผู้นาระดับรองโดยมีสภาอัน
ประกอบด้วยสมาชกิ ในสังฆมณฑลคอยควบคุม

ช่วงปี ค.ศ.1550 ถึงทศวรรษ 1700 ก็เกิดกลุ่มนักวิชาชีพทางการ
บริหารกลุ่มแรกของโลก คือ พวกคาเมรอลลิสต์ (Cameralists) พวกน้ีเป็น
นักวิชาชีพและนักบริหารชาวเยอรมันและออสเตรีย ซ่ึงต้องการให้เกิดการ
บริหารอยา่ งเป็นระบบ พวกนเี้ ชอ่ื วา่ “ชวี ิตทดี่ นี ัน้ จะบรรลุได้ จะตอ้ งมีการบริหาร
ที่ดีด้วย” จึงพยายามสร้างหลักสูตรเพื่ออบรมการบริหารอย่างจริงจังเป็นคร้ัง
แรก มีการจัดทาหลักสูตร ให้ประกาศนียบัตรและถือว่าเป็นเคร่ืองวัด
ความก้าวหน้าในการทางาน แต่หลักสูตรตอนแรกก็กว้างขวางมาก เน้นการ
บริหารทางเศรษฐศาสตร์ การคลังและการปกครองหัวเมืองต่างพระเนตรพระ
กัณฑ์ของพระมหากษัตรยิ ์เป็นหลัก

ห น้ า | 14
เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ส่วนในสหรัฐอเมริกาท่ีเป็นแหล่งกาหนดรัฐประศาสนศาสตร์อย่างเป็น
ทางการนั้น ตามประวัติศาสตร์ก็แสดงให้เห็นว่าสนใจการบริหารมาตลอด ก่อน
ปี ค.ศ.1776 ปรากฏว่า อาณานิคมหลายแห่งบริหารไม่ดี ทาให้เกิดปัญหา
หลายอย่าง ต่อมาภายหลังเป็นสาเหตุท่ีต้องให้แยกออกจากแผ่นดินแม่ การ
บริหารอาณานิคมมีปัญหามาก ไม่มีการจัดระเบียบ เกิดความสับสน ไร้
ประสิทธิภาพและไม่มีความเสมอภาค การบริหารเป็นระบบท่ีกาหนดมาจาก
อังกฤษ รัฐสภาของอาณานิคมเป็นผู้แก้ปัญหาการบริหารของตัวเอง แต่ทาง
ปฏิบัติไม่ค่อยมีอิสระ การบริหารที่ใช้ในอังกฤษไม่เหมาะกับอาณานิคม เม่ือได้
เอกราช ปี ค.ศ.1776 แล้ว สหรัฐอเมริกาต้องเผชิญกับงานใหญ่คือ การ
กาหนดระบบการบริหารท่เี หมาะสมกับตัวเอง แต่มีปัญหาตรงท่ีกฎบัตรท่ีจัดตั้ง
สมาพันธรัฐน้ันกาหนดระบบการปกครองไว้หลวม ๆ และเน้นการกระจาย
อานาจ ทาให้เกิดความขัดแย้งและไม่เท่าเทียมกันระหว่างหน่วยการปกครอง
และปญั หาใหญ่ คอื ชาตทิ ีเ่ กิดใหม่นไี้ มม่ ีอำนาจพอทีจ่ ะจดั การกบั ส่วนต่าง ๆ ได้
ตอ่ มาจึงเกิดรัฐธรรมนูญเมื่อปี ค.ศ.1787 (John C. Buechner, 1968) ซ่ึงมี
พ้ืนฐานมาจากการต่อสู้ในเชิงความคิดทางการบริหารทั้งหมด เช่น อเล็กซาน
เดอร์ แฮมิลตัน (Alexander Hamilton) เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับท่ี 70
วา่ “ฝา่ ยบริหารที่ออ่ นแอกห็ มายถึงการบริหารของรัฐบาลท่ีออ่ นแอ” น่ันเอง

กระบวนทศั น์ของรฐั ประศาสนศาสตร์

เน่อื งจากรัฐประศาสนศาสตร์มคี วามเป็นมาท่ียาวนานร้อยกว่าปี ยากที่
อธิบายสาระและเหตุการณ์ต่าง ๆ ได้หมด นิโคลัส เฮนรี (Nicholas Henry)
จึงใช้กระบวนทัศน์ (paradigm) เป็นเคร่ืองมืออธิบาย เพื่อสรุปเฉพาะ
สาระสาคญั ที่นกั รฐั ประศาสนศาสตรเ์ หน็ รว่ มกนั ในแตล่ ะช่วงกระบวนทัศน์นี้อาจ
เปลี่ยนไปได้ เม่ือฐานรากของการคิดแต่ละช่วงถูกโจมตีและมีผู้เห็นด้วย ดังนั้น
ความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์จึงไม่ใช่ความรู้ท่ีสะสมพอกพูนเพ่ิมข้ึนเรื่อย ๆ
โดยไม่ถูกทาลาย ความรู้ในกระบวนทัศน์หนึ่งอาจถูกอีกกระบวนทัศน์หน่ึงบด
บงั และโดดเด่นข้นึ มาแทน ซึง่ อาจเปล่ียนได้ตามสมัยนยิ ม เฮนรีแบง่ รฐั ประศาสน
ศาสตร์ออกเป็น 5 กระบวนทัศน์ แต่ละกระบวนทัศน์อาจเหลื่อมกัน และเน้น
ภายในกับภายนอกไม่เหมือนกัน บางกระบวนทัศน์อาจเน้นการนาความรู้ไปใช้
กับหน่วยวเิ คราะหภ์ ายนอก บางกระบวนทัศน์อาจเน้นการสร้างองค์ความรู้ของ
สาขาวิชา ศัพท์วิชาการเรียกการเน้นการทาความรู้ไปใช้กับภายนอกว่า

ห น้ า | 15
เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

“Locus” และเรียกการสร้างองค์ความรู้ว่า “focus” นอกจากกระบวนทัศน์ 5
กระบวนทศั น์แล้ว เฮนรยี งั ได้อธบิ ายจุดเรม่ิ ตน้ ของรฐั ประศาสนศาสตรเ์ อาไว้ ซ่ึง
รายละเอียดมีดงั ตอ่ ไปน้ี (Nicholas Henry, 1999)

1. จุดเร่มิ ต้น (the beginning) ของรัฐประศาสนศาสตร์
วูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) เป็นผู้ที่ได้รับการยกย่องว่าเป็น
คนเร่ิมศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จากบทความที่ตีพิมพ์ในวารสาร “Political
Science Quarterly” ปี ค.ศ.1887ช่ือ “The Study of Administration”
บทความนี้วิลสันตั้งข้อสังเกตว่าการทาตามรัฐธรรมนูญยากกว่าตอนที่ร่างเสีย
อีก เขาเรียกร้องให้ปัญญาชนหันมาศึกษาการบริหารงานภาครัฐมากขึ้น
ข้อเขียนของวิลสันเป็นผลทาให้นักวิชาการรุ่นหลังตีความไปต่าง ๆ นานา บาง
คนยนื ยันวา่ วลิ สนั เป็นผู้ให้กาเนิดแนวคิดการแยกการเมืองออกจากกัน ขณะท่ี
บางคนแย้งว่าวิลสันรู้ดีว่าการบริหารการเมืองอยู่ในตัวและพูดไว้ชัดเจนในงาน
ดังกล่าว อันที่จริง วิลสันก็ดูเหมือนจะไม่แน่ใจว่ารัฐประศาสนศาสตร์คืออะไร
เพราะเขาไมไ่ ดพ้ ดู ถึงประเด็นทสี่ าคญั หลายประเดน็ เช่น การศึกษารัฐประศาสน
ศาสตร์ควรมีอะไรบ้าง การเมืองกับการบริหารความสัมพันธ์กันอย่างไร
การศึกษาการบรหิ ารควรเปน็ ศาสตรค์ ล้ายกบั วิทยาศาสตร์หรือไม่
2. กระบวนทัศนข์ องรัฐประศาสนศาสตร์
กระบวนทัศน์ที่ 1: การแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกัน ช่วง
ค.ศ.1900-1926
จุดเร่ิมต้นของกระบวนทัศน์ท่ี 1 มาจากหนังสือของแฟรงค์ เจ กูดนาว
(Frank J. Goodnow) และเลนเนิร์ด ดี ไวท์ (Leonard D. White) หนังสือ
ของกูดนาวชื่อ “Politic and Administration” ปี ค.ศ.1900 เสนอว่า
รัฐบาลมีหน้าที่ 2 อยา่ งท่ีแตกต่างกัน คือ หน้าที่ทางการเมืองและหน้าที่ทางการ
บริหาร หนา้ ทีท่ างการเมอื งเป็นการจัดทานโยบายหรือแสดงออกซึ่งเจตน์จานงค์
ของรัฐ ส่วนหน้าท่ีทางการบริหารเป็นการบริหารตามนโยบาย การแยกหน้าท่ี
ดังกล่าวมีพ้ืนฐานมาจากการแยกอานาจอธิปไตย ฝ่ายนิติบัญญัติ ซ่ึงมีฝ่าย
บรหิ ารตามนโยบายไมเ่ ข้าข้างฝ่ายใดและทาไปโดยไม่มกี ารเมอื ง
จุดเน้นของกระบวนทัศน์แรกนี้เป็นการนาความรู้ไปใช้กับการ
บรหิ ารงานภาครัฐ หรือ “Locus” ซึง่ ตามทรรศนะของกูดนาวเห็นวา่ การบริหาร
ภาครัฐมีศูนย์กลางอยู่ท่ีระบบราชการ การเร่ิมหาเหตุผลให้กับการปรับปรุง

ห น้ า | 16
เหลียวหน้า แลหลัง: สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ระบบราชการนีต้ ่อมาเป็นรู้จักกันว่าเป็น “แนวคิดของการแยกการเมืองกับการ
บรหิ ารออกจากกนั ”

นักวิชาการสนใจรัฐประศาสนศาสตร์อย่างจริงจังเป็นครั้งแรกในช่วงนี้
สว่ นใหญเ่ ปน็ ผลมาจากกระบวนการพัฒนาข้าราชการที่เกิดข้ึนในมหาวิทยาลัย
อเมริกันในระยะต้นศตวรรษท่ี 20 ตอนนี้มีรายงานว่านักรัฐศาสตร์สนใจการ
ฝึกอบรมประชาชนและเตรียมเข้าสู่วิชาชีพบางสาขา เช่น ด้านกฎหมายและ
วารสารศาสตร์ การฝึกอบรมผู้เชี่ยวชาญและการเตรียมรับตาแหน่งในรัฐบาล
รวมท้ังการศึกษาวจิ ัยรฐั ประศาสนศาสตร์จึงเริ่มมีความสาคัญมากกว่าการเป็น
สาขาหนึ่งของรัฐศาสตร์และเป็นเหตุผลหลักที่พัฒนาขึ้นมาเป็นศาสตร์ใหม่
ต่อมาสมาคมรัฐศาสตร์อเมริกัน จึงตั้งคณะกรรมการฝึกอบรมการปฏิบัติ
สาหรับข้าราชการขึ้นในปี ค.ศ.1912 จากนั้นเม่ือปี ค.ศ.1914 ก็มีรายงานว่า
จาเป็นต้องมีโรงเรียนวิชาชีพเพื่อฝึกอบรมผู้บริหารภาครัฐและอาจต้อง
ฝึกอบรมเทคนิคใหม่ ๆ ให้ด้วยคณะกรรมการชุดน้ีได้ตั้งกลุ่มย่อยขึ้นมาอีก
กลุ่มหน่ึงในปี ค.ศ.1914 เพื่อเตรียมสาหรับการฝึกอบรมข้าราชการ ชื่อว่า
“สมาคมส่งเสริมการฝึกอบรมสาหรบั ข้าราชการ” ซงึ่ เปน็ บรรพบรุ ษุ ของสมาคม
รัฐประศาสนศาสตร์ หรือ ASPA ท่ีตั้งตามมาเมื่อปี ค.ศ.1939(Barry
Bozeman, 1979)

รัฐประศาสนศาสตร์เชงิ วิชาการกบั การปฏิบัติในตอนแรกแทบไม่มีอะไร
ต่างกันศูนย์กลางความรู้แห่งแรกท่ีตั้ง คือ สานักวิจัยเทศบาลแห่งนิวยอร์ก
(New York Bureau of Municipal Research) ตั้งเม่ือปี ค.ศ.1906 โดย
กลุ่มหัวก้าวหน้าที่อุทิศให้กลุ่มการปฏิรูปบริหารท้องถ่ิน ต่อมาปี ค.ศ.1911 ก็
ได้ตั้งโรงเรียนรัฐประศาสนศาสตร์ระดับชาติเป็นแห่งแรกช่ือว่า “โรงเรียน
ฝึกอบรมข้าราชการ” หลักจากนั้นปี ค.ศ.1924 โรงเรียนน้ีก็โอนนักศึกษาไป
เรียนที่มหาวิทยาลัยซีราคิวส์ ซ่ึงเป็นหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์แห่งแรกที่
สอนโดยมหาวิทยาลัย มีชื่อว่า “Maxwell School of Citizenship and
Public Afiairs”

รัฐประศาสนศาสตร์เร่ิมได้รับความชอบธรรมว่ามีฐานะเป็นสาขาวิชา
เมื่อช่วงทศวรรษ 1920 จากงานที่มีชื่อเสียงของเลนเนิร์ด ดี ไวท์ (Leonard D.
White) ช่ือว่า “Introduction to the Study of Public Administration”
เมอื่ ปี ค.ศ.1926 ซ่ึงถือกนั วา่ งานของไวทเ์ ปน็ ตาราเรียนรัฐประศาสนศาสตร์เล่ม
แรกและเป็นแก่นแท้ของการปฏิรูปการบริหารของสหรัฐอเมริกา เพราะเช่ือว่า

ห น้ า | 17
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

การเมืองควรเลิกรุกล้าการบริหาร การบริหารควรศึกษาด้วยวิธีการอย่างเป็น
วิทยาศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์สามารถแยกค่านิยมออกไปได้ ภารกิจของ
การบรหิ าร คือ การประหยัดมปี ระสทิ ธภิ าพ และเป็นไปตามเวลาท่กี าหนด

อยา่ งไรก็ตามก็ยังสามารถสรปุ ได้ว่าในกระบวนทศั นแ์ รกนี้กอ่ ให้เกิดผล
ต่อการพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์ 3 อย่าง ผลอย่างแรกคือ ทาให้แนวคิดของ
การเมืองแยกออกจากการบริหารอย่างชัดเจน จนเกิดความเข้มแข็งและ
เช่ือมโยงไปถึงความคิดในการแยกค่านิยมกับความเป็นจริงออกจากกัน ดังนั้น
การกระทาของฝ่ายบริหารทุกอย่างท่ีนักรัฐประศาสนศาสตร์วิเคราะห์ จึงเต็มไป
ด้วยสีสันของข้อเท็จจริงและความเป็นวิทยาศาสตร์ ส่วนการกาหนดนโยบาย
และเร่ืองทางการเมืองอื่น ๆ ยังจัดว่าเป็นเรื่องของนักรัฐศาสตร์ ผลอย่างท่ีสอง
คือ ทาให้รัฐประศาสนศาสตร์แยกตัวเองออกจากศาสตร์สาขาอื่น ๆ เช่น การ
บริหารธุรกิจ ซ่ึงมีผลเสียเมื่อรัฐประศาสนศาสตร์ต้องค้นคว้าหาความรู้ของ
ตวั เอง ส่วนผลประการที่สาม ประการสุดท้าย คือ การเน้นข้อเท็จจริงและความ
เป็นศาสตร์ รวมทงั้ คุณประโยชนข์ องรฐั ประศาสนศาสตร์ ทาให้เกิดศาสตร์สาขา
ใหม่ คือ ทฤษฎีองค์การ อันเป็นพ้ืนฐานของการค้นพบหลักการบริหารใน
ภายหลัง

กระบวนทัศน์ที่ 2 หลักการบริหาร (Paradigm 2 The Principle of
Administration) ช่วง ค.ศ.1927-1937 (Robert T. Golembiewski,
1977)

ห นั ง สื อ ข อ ง ดั บ เ บิ ล ยู เ อ ฟ วิ ล ลู บี ( W.F.Willoughby) ช่ื อ
“Principles of Public Administration” ตีพิมพ์เม่ือปี ค.ศ.1927 ซ่ึง
นับเป็นตาราเรียนเล่มท่ีสองของรัฐประศาสนศาสตร์แม้หนังสือเล่มน้ีเป็นแนว
ก้าวหน้าเหมือนหนังสือของไวท์ แต่ชื่อของหนังสือก็แสดงให้เห็นถึงหลักความ
เชื่ออันใหม่ ได้แก่ หลักการบริหารท่ีเป็นวิทยาศาสตร์ท่ีสามารถค้นคว้าและ
เรียนรู้เพื่อนาไปใช้ในการปฏิบัติ ช่วงระยะเวลาตามกระบวนทัศน์ท่ี 2 น้ีรัฐ
ประศาสนศาสตร์เติบโตทั้งทางด้านวิชาชีพและวิชาการ ถือว่าเป็นจุดท่ีรัฐ
ประศาสนศาสตรม์ ชี ื่อเสยี งสงู สดุ ช่วงทศวรรษ 1930 ถงึ ตน้ ทศวรรษ 1940 นัก
รัฐประศาสนศาสตร์ไม่เพียงให้ความรู้ทางการบริหารแก่รัฐบาล แต่ยังสร้าง
ความรู้แก่อุตสาหกรรมด้วย ช่วงดังกล่าวจึงนับเป็นการพัฒนาองค์ความรู้
ภายในของรัฐประศาสนศาสตรห์ รอื เน้น “focus” สาหรับความรู้ท่ีพัฒนาข้ึนมา
ได้แก่ การรวบรวมประสบการณ์เป็นหลักการการบริหาร ซึ่งหลักการบริหารน้ี

ห น้ า | 18
เหลียวหนา้ แลหลัง: สารัตถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

สามารถนาไปใช้ได้ทุกแห่ง ถือว่าใช้ได้กับการบริหารทุกแบบ ไม่คานึงถึง
วฒั นธรรมหนา้ ท่ี สภาพแวดลอ้ ม ภารกิจหรอื กรอบความคิดทางสถาบันและไม่
มีข้อยกเว้น หากทาตามหลักการบริหารท่ีกาหนดไว้แล้วก็จะประสบความสาเร็จ
ไม่วา่ เปน็ ท่ใี ด

ช่วงกระบวนทัศน์ท่ี 2 นี้เป็นการพัฒนาองค์ความรู้ของรัฐประศาสน
ศาสตร์หรือ “focus” เพราะหลักการบริหารนับเป็นความรู้ใหม่และทาให้รัฐ
ประศาสนศาสตร์มีเน้ือหาของตัวเองชัดเจน ต่อมามีการจัดประชุมท่ี
มหาวิทยาลัยปรินซ์ตนั เมอ่ื ปี ค.ศ.1935 และสรุปรายงานการประชุมต่างไปจาก
แนวคิดเดิมที่สมาคมรัฐศาสตร์อเมริกันจะให้คณะรัฐศาสตร์จัดฝึกอบรม
ข้าราชการ เนื่องจากเกิดความคิดที่จะแยกรัฐประศาสนศาสตร์เป็นสาขาหน่ึง
และแทนท่ีจะให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นหลักสูตรของคณะรัฐศาสตร์หรือคณะ
อ่ืน เช่น กฎหมาย เศรษฐศาสตร์และการจัดการ ก็เห็นว่าควรรวมศาสตร์
ท้ังหมดเข้าด้วยกัน การประชุมสรุปว่า ไม่มีสูตรสาหรับที่จะจัดหลักสูตรพิเศษ
สาหรับเตรียมคนให้แก่ราชการ และน่าจะจัดสอนโดยอาจารย์ในคณะต่าง ๆ ทั้ง
มหาวิทยาลัย เหตุผลจากการประชุมปี ค.ศ.1935 ท่ีมหาวิทยาลัยปรินซ์ตัน
ดังกล่าว จงึ ทาให้รัฐประศาสนศาสตร์ตอนน้เี ร่ิมสรา้ งหลักสูตรข้ึนมาโดยไม่สนใจ
ว่าจะนาความรไู้ ปใชท้ ใ่ี ด หลงั รายงานการประชุมท่ีมหาวิทยาลัยปรินซ์ตัน ต่อมา
อีก 4 ปี ก็เกิดสมาคมรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน ซ่ึงเป็นหน่วยงานท่ีให้ทุน
ตีพิมพ์วารสารท่ีเก่าแก่ท่ีสุดของรัฐประศาสนศาสตร์ คือ วารสาร “Public
Administration Review” การจัดต้ัง ASPA เป็นความพยายามแยกรัฐ
ประศาสนศาสตร์ออกจากการเป็นส่วนหนึ่งของรัฐศาสตร์ สะท้อนถึงความ
ต้องการพัฒนาสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ให้เจริญก้าวหน้าด้วยการพัฒนา
ไปส่คู วามเปน็ วชิ าชพี และเป็นสาขาวชิ า

การท้าทาย (The Challenge) ค.ศ.1938-1947(Keith M.
Henderson, 1966)

หลังจากงานของกูลิกและเออร์วิก ตีพิมพ์ออกมาปีเดียว ความรู้ของ
หลักการบริหารอันถือว่าเป็นความรู้แรกและความรู้หลักของรัฐประศาสน
ศาสตร์นั้นก็ถูกท้าทาย ปี ค.ศ.1938 เชสเตอร์ ไอ บาร์นาร์ด เขียนงานชื่อ
“The Functions of the Executive” ออกมา งานช้ินนี้มีอิทธิพลในเวลาน้ัน
ไม่มากนัก แต่มีอิทธิพลต่อเฮอร์เบิร์ต เอ โซมอน (Herbert A.Simon) ซึ่ง
วิจารณ์ความรู้กระแสหลักท่ีส่งผลเสียหายอย่างรุนแรงต่อรัฐประศาสนศาสตร์

ห น้ า | 19
เหลียวหนา้ แลหลัง: สารัตถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

จากงานท่ีช่ือ “Administration Behavior” เหตุท่ีงานของบาร์นาร์ดมี
อิทธิพลต่อวงการรัฐประศาสนศาสตร์ไม่มาก เพราะบาร์นาร์ดมาจากอดีต
ประธานบริษัท New Jersey Bell Telephone ซ่ึงไม่ถือว่าเป็นนักวิชาการ
โดยตรง การท้าทายความรกู้ ระแสหลักทวคี วามรุนแรงขนึ้ ในช่วงทศวรรษ 1940
โดยแบ่งเป็น 2 สาย สายหนึ่งวิจารณ์ว่าการแยกการเมืองกับการบริหารออก
จากกันนนั้ ทาไม่ได้ สว่ นอีกสายหน่ึงวิจารณ์ว่าหลกั การบรหิ ารไมค่ ่อยมีเหตุผล

สายท่ีวิจารณ์การแยกการเมืองกับการบริหารเริ่มจากหนังสือชื่อ
“Elements of Public Administration” ซึ่งตีพิมพ์ในปี ค.ศ.1946 ซึ่งมี
ฟริตซ์ มอร์สตีน มาร์กซ์ (Fritz Morstein Marx) เป็นบรรณาธิการ หนังสือ
เล่มน้ีช้ีว่าความพยายามใหม่ท่ีกาลังทาให้การบริหารปราศจากค่านิยมน้ัน
แท้จริงแล้วเป็นการเมืองที่เตม็ ไปดว้ ยคา่ นยิ ม เพราะการตัดสินใจทางการบริหาร
ท่ีเกี่ยวกับการเงินหรือคนล้วนเป็นเรื่องการเมืองหรือความชอบ การเมืองกับ
การบริหารจึงแยกออกจากกันไม่ได้หรือไม่มีประโยชน์ที่จะแยก ต่อมาจึงทาให้
นักรัฐประศาสนศาสตร์คนอ่ืนเห็นคล้อยตาม แต่ที่จริงตอนทศวรรษ 1940
ต้องการเน้นเพียงผู้บริหารภาครัฐก็ตัดสินใจทางการเมืองและกาหนดนโยบาย
เช่นเดียวกันกับฝ่ายนิติบัญญัติ อย่างไรก็ตาม การคัดค้านการแยกการเมือง
กับการบริหารออกจากกันมีผลต่อการพัฒนาสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ใน
เวลา ต่อมา ปัจจุบันยอมรับกันว่าการเมืองและการบริหารไม่ค่อยแยกออกจาก
กัน แต่เชื่อมติดเป็นแนวเดียวในรูปความรับผิดชอบต่อภายนอกตามระบอบ
ประชาธิปไตย เช่น สภาเมืองจ้างผู้จัดการเมือง ส่วนผู้จัดการเมืองไปจ้าง
พนักงาน แต่การจ้างก็ต้องอาศัยหลักคุณธรรม การแปลความการเมืองในที่น้ี
ไม่ได้หมายความว่าการเมืองกับการบริหารแยกกันไม่ออกเพราะการยอมรับ
ก า ร เ มื อ ง มี ก า ร เ ล่ น พ ร ร ค เ ล่ น พ ว ก ห รื อ ค อ รั ป ช่ั น ก า ร แ ป ล ค ว า ม ค า ว่ า
“การเมือง” ในที่นี้ต้องการแสดงให้เห็นว่าผู้บริหารก็เป็นคนท่ีมีชีวิตจิตใจและมี
ค่านิยมต่าง ๆ นอกเหนือจากหลักการที่รัฐประศาสนศาสตร์ยุคแรกพยายาม
สร้างข้ึน เช่น ค่านิยมความเป็นกลาง การมีประสิทธิภาพ และการไม่ยึดตัว
บุคคล การเมืองกับการบริหารจึงไม่ได้แยกออกจากกันและก็ไม่ได้หมายความ
ว่าไม่ต่างกัน การเมืองกับการบริหารต่างกัน แต่เป็นเสมือนอยู่ในกลุ่มเหตุผล
กลมุ่ เดียวกัน

แต่การโจมตีที่รุนแรงท่ีสุดเกิดในปี ค.ศ.1947 จากงานของไซมอน ช่ือ
“Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes

ห น้ า | 20
เหลียวหน้า แลหลัง: สารัตถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

in Administration Organization” ไซมอนชี้ให้เห็นว่าหลักการบริหารทุก
อยา่ งมหี ลักที่แยง้ อยู่เสมอ หลกั การบริหารทั้งหมดจึงไม่เป็นจริง เช่น การกล่าว
วา่ ช่วงการควบคมุ (span of control) ควรแคบ เพราะจะได้ส่ือสารกันง่าย แต่
อกี หลักหน่งึ กลบั บอกว่าชั้นการบังคับบัญชา (hierarchical layers) ควรมีไม่
มาก ซึ่งขดั กัน เพราะช้ันการบังคับบัญชาน้อย ช่วงการควบคุมก็จะกว้าง กรณี
ที่ช้ันการบังคับบญั ชามากเท่านน้ั ที่จะทาใหช้ ว่ งการควบคมุ แคบ อีกท้งั ยังขัดกับ
หลักโครงสร้างแบนราบท่ีระบุว่าควรกาหนดโครงสร้างให้แบนราบ เน่ืองจาก
โครงสร้างยิ่งแบนราบ ช่วงการควบคุมก็ยิ่งกว้างเช่นกัน ส่วนการตัดสินใจ
ทางการบริหารแม้ต้องการเลือกทางเลือกที่ดีท่ีสุดเพียงทางเดียว แต่ใน
ข้อเท็จจริงหากทาได้ ก็ต้องพิจารณาจากตัวแปรจานวนมาก ซึ่งนักบริหารมี
ข้อมูลและความสามารถทางด้านการคิดคานวณที่จากัด ไซมอนสนใจ
พฤติกรรมมากกว่าเศรษฐกิจ เข้าเห็นว่า ข้อจากัดของการเลือกไม่ได้มาจาก
สภาพแวดล้อมภายนอกอย่างเดียว แต่ยังมาจากปัจจัยมนุษย์ เช่น ข้อจากัด
ทางด้านความจา การคิดหาเหตุผลและข้อมูล ไซมอนจึงเสนอทฤษฎีการใช้
เหตผุ ลทม่ี ีขอ้ จากัด (theory of bounded rationality) ผลงานจากช้ินน้ีทาให้
เขาได้รับรางวัลในเบลปี ค.ศ.1978 และก่อให้เกิดการวิจารณ์หลักการบริหาร
อย่างต่อเนื่องตามมาเม่ือปลายทศวรรษที่ 1940 จนมีผลทาให้ความเช่ือเร่ือง
หลักการบริหารหมดไป ช่วงทศวรรษ 1950 ปรากฏนักวิชาการเลิกสนใจ
หลกั การบรหิ ารและการแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกัน การเลิกสนใจ
นี้เสมือนได้คร่าชีวิตรัฐประศาสนศาสตร์ให้ส้ินไป เพราะทาให้รัฐประศาสน
ศาสตร์สูญเสียเอกลักษณ์ของวิชาและญาณวิทยา (epistemology) ของ
ตัวเอง

ปฏิกิริยาตอบโต้ต่อการท้าทาย (Reaction to the Challenge) ช่วง
ค.ศ. 1947-1950 (Nicholas Henry, 1980)

ขณะท่งี านของไซมอนทาลายพน้ื ฐานดงั้ เดิมของรัฐประศาสนศาสตร์จน
ยับเยินนั้น ไซมอนก็หาทางออกเอาให้ไว้ เขาเห็นว่ากระบวนทัศน์ใหม่ของรัฐ
ประศาสนศาสตรค์ วรพฒั นาไป 2 ทาง ทางหนึ่ง คือ พฒั นาไปสู่ศาสตร์ของการ
บรหิ ารท่ีบรสิ ุทธิ์ (a pure science of administration) ส่วนอีกทางหน่ึง คือ
กาหนดวิธีปฏิบัติทางนโยบายสาธารณะ (prescribing for public policy)
ซึ่งใช้ความรู้ท้ังทางรัฐศาสตร์ รวมไปถึงเศรษฐศาสตร์และสังคมวิทยา การ

ห น้ า | 21
เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารัตถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

พัฒนาของศาสตร์ทงั้ สองส่วนนี้จะเสริมซ่ึงกันและกัน เพราะท้ังศาสตร์สองส่วน
ไปกันและไมข่ ดั แยง้ กัน อย่างไรกต็ าม การเรยี กร้องของไซมอนกลับมีผลให้การ
พัฒนาศาสตร์การบริหารสะดุด เหตุผลประการแรก คนไม่พอใจกับหลักการ
บริหารที่มีอยู่ เพราะยังไม่เป็นศาสตร์ท่ีแท้จริง ประการท่ีสอง การที่ไซมอน
กระตุ้นให้ศึกษาพฤติกรรมการบริหารโดยอาศัยวิชาจิตวิทยาสังคมนั้น นักรัฐ
ประศาสนศาสตร์หลายคนรู้สึกกังวลเพราะไม่มีพื้นความรู้ด้านนี้ประการท่ีสาม
คาว่า “ศาสตร์” ต้องปราศจากค่านิยม จึงทาให้ศาสตร์ของการบริหารไม่สนใจ
แหล่งท่ีมาของความรู้ที่สาคัญอีกหลายแหล่ง เช่น ปรัชญาการเมือง
ผลประโยชน์สาธารณะ และเร่ืองที่เก่ียวกับค่านิยมทั้งหมด ปฏิกิริยาท้ังหมดนี้
อาจเกิดจากการแปลความไซมอนในทางท่ีผิดเพราะไม่เข้าใจและบางทีอาจ
ตน่ื เตน้ กบั งานของไซมอน (Frederick C. Mosher ed., 1975)

การโจมตีของไซมอนและคณะเป็นผลใหเ้ กดิ คณุ และโทษต่อการพัฒนา
รัฐประศาสนศาสตร์ด้านคุณนั้น ทาให้เกิดความคิดท่ีจะเช่ือมโยงรัฐศาสตร์และ
รัฐประศาสนศาสตร์เข้าด้วยกัน คือ ศึกษากระบวนการกาหนดนโยบาย
สาธารณะ (public policy making process) โดยถือว่ารัฐประศาสนศาสตร์
ศกึ ษากระบวนภายในของนโยบาย เช่น ศึกษาการกาหนดนโยบาย การส่งมอบ
นโยบาย ส่วนรัฐศาสตร์ศึกษากระบวนการภายนอก เช่น ศึกษาแรงกดดันจาก
การเมืองและสังคม ส่วนด้านท่ีเป็นโทษ คือ การเน้นการสร้างเคร่ืองมือและ
เทคนิคเพื่อเป็นศาสตร์บริสุทธ์ินั้น อาจทาให้สูญเสียโอกาสการรับรู้ความเป็น
จริงทางการเมอื งและสังคม

สาหรับนักรัฐศาสตร์ต่อต้านการแยกตัวของรัฐประศาสนศาสตร์มา
ตั้งแต่กลางทศวรรษ 1930 ส่วนใหญ่สนับสนุนการจัดอบรมข้าราชการที่เป็น
โครงการของสมาคมรัฐศาสตร์อเมริกันที่คิดไว้ต้ังแต่ปี ค.ศ. 1914 แต่ไม่
สนับสนุนให้รัฐประศาสนศาสตร์แยกตัวออกมา เมื่อปี ค.ศ. 1952 นัก
รัฐศาสตร์เขียนบทความตีพิมพ์ในวารสาร “American Political Science”
เรียกร้องให้รัฐศาสตร์มีอิทธิพลเหนือรัฐประศาสนศาสตร์ต่อไป พอถึงยุคหลัง
สงครามโลกคร้ังทส่ี องนักรฐั ศาสตร์กย็ งั ต่อสู้อยู่อย่างได้ผล แต่รัฐศาสตร์ได้รับ
แรงสัน่ สะเทอื นจากอิทธิพลของการปฏิวตั ิทางพฤติกรรม ขณะน้ันภาวะการเงิน
ของสมาคมรัฐศาสตร์ท่ีพยายามแยกตัวเองออกไป แต่ที่จริงยังมีสาขาอ่ืนอีกที่

ห น้ า | 22
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ต้องการอย่างเดียวกัน คือ สาขาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เม่ือดูจากฐานะ
ความเป็นศาสตร์แล้ว รัฐศาสตร์มีฐานะต่าลงเรื่อง ย่ิงต่อมา ปี ค.ศ. 1950 มี
การจัดต้ังมูลนิธิวิทยาศาสตร์แห่งชาติ (National Science Foundation)
หน่วยงานน้ีกลับจัดให้รัฐศาสตร์เป็นสมาชิกหน้าใหม่ของสังคมศาสตร์ นัก
รัฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงอย่าง เดวิด อีสตัน (David Easton) ท่ีเขียนงาน “The
Political System” เมื่อปี ค.ศ. 1953 ก็เจอการวิจารณ์ว่าไม่มีความเป็น
ศาสตรม์ าแล้ว

นักรัฐประศาสนศาสตร์อ่อนล้าต่อการกดดันของนักรัฐศาสตร์
ประกอบกับช่วยทศวรรษ 1950 มีปัญหาเก่ียวกับทิศทางของรัฐประศาสน
ศาสตร์ว่าไม่รู้จะพัฒนาปางไหนนักรัฐประศาสนศาสตร์จึงหันกลับมายอมรับว่า
รัฐประศาสนศาสตร์ ก็คือ รัฐศาสตร์ เช่น จอห์น เมอร์ริแมน กาวส์ (John
Merriman Gaus) นักรัฐประศาสนศาสตร์ที่มีช่ือเสียงยกเอาภาษิตมาอ้างใน
วารสาร “Public Administration Review” ฉบบั ครบรอบ 10 ปีว่า “ทฤษฎี
รัฐประศาสนศาสตร์ในยุคเราก็หมายถึงทฤษฎีรัฐศาสตร์ด้วย” ทาให้รัฐศาสตร์
และรัฐประศาสนศาสตร์ทแ่ี ยกกนั ไปแล้วกลบั มาดีกนั

กระบวนทศั น์ที่ 3 : รฐั ประศาสนศาสตร์ คือ รัฐศาสตร์ (Paradigm 3
: Public Administration As Political Science) ช่วง ค.ศ. 1950-1970
(Vincent Ostrom, 1974)

รฐั ประศาสนศาสตร์ได้หวนกลับมาอยู่ในอาณาจักรรัฐศาสตร์ ยุคนี้เป็น
ยุคท่ีพยายามกาหนดหน่วยวิเคราะห์เพื่อนาความรู้ของรัฐประศาสนศาสตร์ไป
ใช้ หรือเป็น “locus” ซ่ึงหมายถึงระบบราชการ เหมือนดังกระบวนทัศน์แรก
ส่วนด้านการสร้างองค์ความรู้ใหม่ หรือ “focus” ก็ไม่ถึงกับสร้างองค์ความรู้
ข้ึนมาใหม่จริงๆ เป็นเพียงการต้ังประเด็นการศึกษา เช่น ควรแยกการศึกษา
งบประมาณกับการบริหารงานบุคคลออกจากกันหรือไม่ ควรศึกษาปรัชญา
การบริหารของเพลโตเหมือนที่นักรัฐศาสตร์ศึกษาหรือไม่ ควรศึกษาวิชาอื่น
เช่น สังคมวิทยากรบริหารธุรกิจและจิตวิทยาสังคม ซ่ึงเป็นวิชาที่เก่ียวข้องกับ
การวเิ คราะหอ์ งคก์ ารและนโยบายสาธารณะหรอื ไม่

กระบวนทัศน์ที่ 3 เป็นการกาหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐประศาสน
ศาสตร์กับรัฐศาสตร์ขึ้นมาใหม่ แต่เช่ือมโยงไปถึงความรู้สาขาอื่นในแง่ที่เป็นจุด

ห น้ า | 23
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

สนใจและเป็นความเช่ียวชาญท่ีจาเป็น งานรัฐประศาสนศาสตร์ช่วงทศวรรษ
1950 จงึ เป็นจุดเน้นหรืออาณาบริเวณที่สนใจ หรือแม้กระท่ังสนใจเนื้อหาซ้ากัน
กบั รัฐศาสตร์

ปัญหาที่เกิดช่วงนี้เป็นความสับสนเรื่องเน้ือหาวิชารัฐประศาสนศาสตร์
ซงึ่ มหาวทิ ยาลยั แต่ละแหง่ กาหนดไม่เหมือนกัน แตใ่ นท่ีสดุ กเ็ กิดการพัฒนาเรื่อง
ใหม่ 2 เรื่องคือ (1) เรื่องระเบียบวิธีวิทยา ได้แก่ กรณีศึกษา (case studies)
และ (2) การพัฒนาสาขาย่อยของรัฐประศาสนศาสตร์ ได้แก่ การบริหาร
เปรียบเทียบและการบริหารการพัฒนา (comparative and development
administration) ซ่ึงกลับเป็นส่ิงท่ีแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างและความ
ขัดแย้งระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์และรัฐศาสตร์ชัดเจนมากกว่าเดิม ดัง
รายละเอียดตอ่ ไปนี้ คอื

(1) กรณีศึกษา วิธีการศึกษาแบบกรณีศึกษาเร่ิมในทศวรรษ 1930
ส่วนใหญ่อยู่ภายใต้การอุปถัมภ์ของคณะกรรมการรัฐประศาสนศาสตร์ของ
สภาวิจัยทางสังคมศาสตร์ (Committee on Public Administration of
the Social Science Research Council) ปกติกรณีศึกษาเป็นรายงานท่ี
ผู้บริหารเขียนถึงปัญหาการบริหารและวิธีการแก้ไข วิธีน้ีรัฐประศาสนศาสตร์
นามาใชโ้ ดยได้เงินทุนสนับสนุนจากคณะกรรมการกรณีศึกษาทางรัฐประศาสน
ศาสตร์ (Committee on Public Administration Cases) เป็นผลให้เกิด
การสร้างกรณีศึกษามากมาย จนถึงข้ันต้ังเป็นหลักสูตรเรียนด้วยกรณีศึกษา
เมือ่ ปี ค.ศ. 1951 แตพ่ อปี ค.ศ. 1977 ก็เปลี่ยนมาเป็นการฝึกอบรมแทน จนปี
ถัดมา คือ ปี ค.ศ. 1978 ก็หันมาสนับสนุนให้เรียนด้วยกรณีศึกษาอีก
โดยเฉพาะการศึกษาของโปรแกรมนโยบายสาธารณะและการจัดการเพ่ือการ
พัฒนาหลักสูตรที่ใช้กรณีศึกษา (Public Policy and Management
Program for Case/Curriculum Development) ซึ่งเติบโตมากจนปี ค.ศ.
1985 และต่อมาถูกโอนไปเป็นโปรแกรมของสมาคมนโยบายสาธารณะและการ
จดั การ (Association for Public Policy and Management)

กรณีศกึ ษานมี้ ีประโยชนต์ อ่ รฐั ประศาสนศาสตร์ นอกจากเป็นเคร่ืองมือ
สอนแล้วยังแสดงให้เห็นถึงการรับแนวทางพฤติกรรมเข้ามาใช้ศึกษารัฐ
ประศาสนศาสตร์ดว้ ยนักรัฐประศาสนศาสตรร์ ุ่นเก่าใช้กรณีศึกษาเป็นเครื่องมือ

ห น้ า | 24
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ศึกษาเชิงพฤติกรรม และเป็นส่ิงเช่ือมโยงกับรัฐศาสตร์ สอดคล้องกับข้อเสนอ
พฒั นาศาสตรข์ องการบรหิ ารที่บริสทุ ธิข์ องไซมอน เพราะตอ้ งมเี ครอื่ งมอื ใหม่ ๆ
ในการศึกษา แต่สาหรับนักรัฐประศาสนศาสตร์รุ่นใหม่ท่ีเข้ามาทีหลังมองว่า
แนวทางพฤติกรรมยังขาดความชดั เจน จึงไม่สนับสนุนการสรา้ งกรณศี กึ ษาช่วง
ทศวรรษ 1950 และ 1960 จึงเกิดกลุ่มที่สามซึ่งเป็นกลุ่มข้าราชการเกษียณที่
ถูกจ้างมาสอนรัฐประศาสนศาสตร์ อาจารย์กลุ่มน้ีเห็นความสาคัญกับ
ประสบการณจ์ งึ รวบรวมกรณีศึกษามาสอน ตอนน้ันรัฐประศาสนศาสตร์อยู่ใน
คณะรัฐศาสตร์และมีสถานภาพท่ีไม่สู้ดี แต่ก็มีนักศึกษาต้องการเรียนรัฐ
ประศาสนศาสตรไ์ ม่น้อย

(2) การบริหารเปรียบเทียบและการบริหารการพัฒนา รัฐประศาสน
ศาสตร์แนวการบริหารเปรียบเทียบนี้ บางทีก็เรียกว่า “รัฐประศาสนศาสตร์ข้าม
วัฒนธรรม” (cross-cultural public administration) สมัยท่ีหลักการ
บริหารเฟอื่ งฟูน้นั ไมไ่ ด้คิดกนั มากอ่ นวา่ ปัจจัยทางวฒั นธรรมจะทาให้การบริหาร
ต่างกัน เช่น ไวท์ พูดไว้เมื่อปี ค.ศ. 1936 ว่า “หลักการบริหารเป็นแนวทาง
ปฏิบัติท่ีมีประโยชน์ ซึ่งใช้ในการบริหารภาครัฐของรัสเซีย เหมือนที่ใช้ในสหราช
อาณาจักร อิรักหรือที่ใช้ในสหรัฐอเมริกา” สรุป ก็คือ ตอนแรกเชื่อว่าหลักการ
บริหารใช้ได้ทุกแห่ง แต่ต่อมาก็เป็นดังท่ี ดาห์ล และวอลโด กล่าวไว้ น่ันคือ
ปัจจัยทางวัฒนธรรมอาจทาให้การบริหารภาครัฐท่ีหนึ่งต่างไปจากอีกที่หน่ึง
ด้วยเหตนุ ้ี จึงเกิดการศึกษาการบริหารเปรียบเทียบ และเมื่อต้นทศวรรษ 1950
กม็ กี ารต้งั กรรมการและให้ทนุ จัดประชมุ รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ กลไก
สาคัญจริง ๆ เกิดเมื่อปี ค.ศ. 1962 เม่ือกลุ่มการบริหารเปรียบเทียบ
(Comparative Administration Group) หรือ CAG ของสมาคมรัฐ
ประศาสนศาสตร์อเมริกันซึ่งตั้งมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1960 ได้ทุนจากมูลนิธิฟอร์ด
เป็นเงินท้ังหมด 5 แสนเหรียญดอลลาร์ สรอ. การสนับสนุนน้ีเกิดจากมูลนิธิ
ฟอร์ดสนใจหาทางทาให้คนจนในประเทศโลกท่ีสามมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น
โดยปรับปรุงท่ีประสิทธิภาพการบริหารของรัฐบาล อีกเหตุผลหน่ึงมาจาก
การเมืองที่ต้องการพัฒนาผู้นาเพื่อต่อต้านการคุกคามของลัทธิคอมมิวนิสต์
ช่วงสงครามเย็น การสนใจการบริหารเปรียบเทียบนี้ต่อมาก็เกิดสาขาย่อยอีก
สาขาหน่ึง คือ การบริหารการพัฒนา (development administration) ซ่ึง

ห น้ า | 25
เหลยี วหน้า แลหลัง: สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

เน้นการพัฒนาประเทศ แต่ทางปฏิบัติผู้รับทุนก็ไปศึกษาเร่ืองอ่ืนที่ไม่ใช่ความ
ประสงค์ของมูลนิธฟิ อร์ดโดยตรง (John Rehfuss, 1973)

รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบสนใจเร่ืองหลักอยู่ 5 เร่ือง คือ (1)
การค้นหาทฤษฎี (2) การกระตุ้นให้เกิดการนาความรู้ไปสู่การปฏิบัติ (3) การมี
ส่วนพัฒนาการศึกษาการเมืองเปรียบเทียบ (4) การฝึกอบรมระเบียบวิธีวิจัย
และ (5) การวิเคราะห์เปรียบเทียบปัญหาการบริหารภาครัฐ งานส่วนใหญ่มา
จากความคิดของเฟร็ด ดับเบิลยู ริกส์ (Fred W. Riggs) ท่ีสนใจการบริหาร
ประเทศกาลังพัฒนามาต้ังแต่แรกและเป็นคนท่ีมีส่วนสร้างทฤษฎีให้กับ
การศึกษาการบริหารเปรียบเทียบในระยะเริม่ ต้น

รัฐประศาสนศาสตร์ด้ังเดิมกับรัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบจึง
ต่างกัน รัฐประศาสนศาสตร์ดั้งเดิมที่เกิดในสหรัฐอเมริกาน้ัน เน้นการปฏิบัติท่ี
เก่ียวข้องกับโลกของความเป็นจริงแต่รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบเน้นการ
สร้างทฤษฎีเพอื่ ประโยชน์ทางวิชาการอย่างเดียวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
เปรียบเทยี บจงึ มปี ญั หา เพราะไม่คอ่ ยเชอ่ื มโยงกบั การปฏิบตั ใิ นที่สุดมูลนิธีฟอร์
ดจึงหยุดให้การสนับสนุนกลุ่มการบริหารเปรียบเทียบเมื่อปี ค.ศ. 1971 กลุ่ม
การบริหารเปรียบเทียบถูกยุบเลิกไปเม่ือปี ค.ศ. 1973 ส่วนวารสารของกลุ่มก็
ต้องหยุดไปดว้ ยหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์เมื่อกลางทศวรรษ 1970 จึงแทบ
ไม่มีที่ใดมีวิชาการบริหารเปรียบเทียบและการพัฒนาหรือแทบไม่มีนักศึกษา
ลงทะเบียนเรียน จนเมื่อเร็ว ๆ นี้จึงเร่ิมปรากฏบทความเก่ียวกับการบริหาร
เปรียบเทียบและการบริหารพัฒนาในวารสารต่าง ๆ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
จานวน 20 ฉบับ แต่ก็เน้นการปฏิบัติมากกว่าทฤษฎี มีการให้ข้อเสนอแนะทาง
นโยบายและการพัฒนาทางด้านระเบียบวิธีวิทยาซึ่งต่างจากตอนต้นเป็นอย่าง
มาก

กระบวนทัศน์ท่ี 4: รัฐประศาสนศาสตร์ คือ การจัดการ (Paradigm
4: Public Administration As Management) ช่วง ค.ศ. 1956-1970
(Joseph A. Uveges, Jr., 1982)

เหตุผลส่วนหนึ่งมาจากการเป็นพลเมืองชั้นสองของรัฐศาสตร์ นักรัฐ
ประศาสนศาสตร์บางคนเริ่มแสวงหาทางออก แม้กระบวนทัศน์ท่ี 4 นี้จะเกิด
พร้อมกระบวนทัศน์ท่ี 3 แต่นักรัฐประศาสนศาสตร์ในกระบวนทัศน์นี้ก็ไม่เคย

ห น้ า | 26
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

มองวา่ รฐั ศาสตร์เป็นองค์ความรู้ ทางออกท่ีกระบวนทัศน์น้ีพบกลับเป็นศาสตร์
การบริหาร (administrative science) หรือการจัดการท่ัวไป (generic
management) ซึ่งเป็นทางเลือกท่ีได้รับความนิยมจนถึงปัจจุบัน แต่ทั้ง
กระบวนทัศน์ท่ี 3 และ 4 ก็มีผลทาให้รัฐประศาสนศาสตร์สูญเสียเอกลักษณ์
เพราะไปยึดแนวคิดท่ีใหญ่กว่า คือ รัฐศาสตร์และการจัดการ ในแง่กระบวน
ทัศน์แล้ว การจัดการเป็นองค์ความรู้หรือ “focus” มากกว่าหน่วยวิเคราะห์
หรือ “locus” การจัดการเป็นกระบวนทัศน์ที่ให้เทคนิค บ่อยคร้ังเป็นเทคนิคที่
ซับซ้อนมาก ซึ่งต้องอาศัยความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน การจัดการได้รับความรู้
จานวนมากมาจากการบริหารธุรกิจ เม่ือกลางทศวรรษ 1960 นักรัฐประศาสน
ศาสตร์หลายคนเน้นว่าทฤษฎีองค์การเป็นกระบวนทัศน์ของรัฐประศาสน
ศาสตร์ ซึ่งมาจากผลงานเรื่องสาคัญได้แก่ เจมส์ จี มาร์ช (James G. March)
และเฮอร์เบิร์ต ไซมอน (Herbert Simon) ในงานชื่อ “Organizations” ปี
ค.ศ. 1958 ริชาร์ด ไซเอิท (Cyert) และมาร์ช (March) ในงานช่ือ “A
Behavioral Theory of the Firm” ปี ค.ศ.1963 มาร์ช (March) ในงานช่ือ
“Handbook of Organizations” ปี ค.ศ.1965 และเจมส์ ดี ทอมป์สัน
(James D. Thompson) ในงานชื่อ “Organization in Action” ปี ค.ศ.
1967

ชว่ งทศวรรษ 1950 ถึงกลางทศวรรษ 1960 นักวิชาการได้ตีพิมพ์งาน
ในวารสารทางด้านการจัดการจานวนมาก ซึ่งย่ิงเร่งให้การจัดการท่ัวไปมีฐานะ
เป็นสาขาวิชาใหม่เหมือนสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์และการบริหารธุรกิจ
การศึกษาเหล่านศ้ี กึ ษาเชิงสหวทิ ยาการ (interdisciplinary) และเป็นท่ียอมรับ
ของผู้กาหนดนโยบาย กระแสความสนใจดังกล่าวนี้มีผลต่อการจัดการศึกษา
มหาวิทยาลัยแรกท่ีขยายหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ออกไปเป็นการจัดการ
ทั่วไป คือ มหาวิทยาลัยคอร์แนล (Cornell) ซ่ึงเป็นมหาวิทยาลัยที่ต้ังคณะ
บริหารธุรกิจและรัฐประศาสนศาสตร์ (School of Business and Public
Administration) มาตั้งแต่ทศวรรษ1950 ต่อมาอีกหลายปีก็เกิดการศึกษา
การจัดการท่ัวไป ซ่ึงแยกออกเป็น 3 แบบคือ (1) คณะศาสตร์การบริหาร
(schools of administrative science) ซึ่งมุ่งเน้นการสร้างศาสตร์และมี
เฉพาะปริญญาโททางการบริหารหรือจัดการ (2) คณะการจัดการ (school of

ห น้ า | 27
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

management) ซ่งึ สอนรัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาโท โดยมีปรัชญาว่ามีสิ่งท่ี
ดีสาหรบั ธรุ กิจนัน้ สามารถนามาใชก้ บั ภาครฐั ไดด้ ว้ ย และ (3) คณะบริหารธุรกิจ
และรฐั ประศาสนศาสตร์ ซงึ่ รวมการบริหารทั้งสองภาคเข้าด้วยกัน และสอนวิชา
แกนให้กบั สาขาอื่น ๆ รวมทั้งให้ปริญญารัฐประศาสนศาสตร์แก่ผู้เรียนวิชาเอก
ของตวั เองต่างหาก

ช่วงทศวรรษ 1960 ถึงต้นทศวรรษ 1970 แนวคิดการจัดการท่ัวไป
ได้รบั ความนยิ มมาก สว่ นใหญ่ทาตามที่วิลสันกล่าวไว้ในบทความปี ค.ศ. 1887
ที่ว่า “สาขาการบริหาร ก็คือสาขาธุรกิจ ซ่ึงแยกออกมาจากการเมืองท่ีรีบร้อน
และเต็มไปด้วยความขัดแย้งกัน” ประโยคท่ีวิลสันกล่าวนี้เป็นจุดเร่ิมต้นให้เกิด
ความคิดเก่ยี วกับการจดั การ ซ่งึ คูข่ นานมากับรัฐศาสตร์ และถือว่ารัฐประศาสน
ศาสตร์เป็นสาขาย่อยของสาขาใหญ่กว่า เม่ือย้อนไปดูกระบวนทัศน์ท่ี 3 สาขาที่
ใหญ่กว่า คือ รัฐศาสตร์ สาหรับกระบวนทัศน์ที่ 4 นี้สาขาท่ีใหญ่กว่า คือ การ
จัดการ แต่กระบวนทัศน์ที่ 4 นี้ยังขึ้นอยู่กับมุมมอง เช่น คนท่ีเน้นเป้าหมาย
ส่วนรวมก็แยกองค์การภาครัฐออกจากภาคเอกชน แต่คนที่มององค์การ
ทั้งหมดในเชิงเปรียบเทียบ ก็จะไม่แยก บางคนเน้นลักษณะเฉพาะก็จะให้
ความสาคัญกับลักษณะบางด้านเป็นพิเศษ ส่วนบางคนท่ีเน้นพฤติกรรมก็จะ
เน้นการมองแบบแผนทางพฤติกรรมมากกว่า สรุปว่ากระบวนทัศน์ที่ 4 มี
ความคิดใหญ่ ๆ อยู่ 2 กลุ่ม กลุ่มหน่ึงแยกการจัดการภาครัฐออกจากเอกชน
แต่อีกพวกหนึ่งไม่แยก โดยถือว่าการจัดการไม่แยกภาค ถือว่า ณ ท่ีใด ๆ ก็
ตอ้ งมีการจดั การ

แรงผลักดันที่ทาให้เกิดการแยกตัว (forces of separatism) ช่วง
ค.ศ. 1965-1970

ช่วงกระบวนทัศนท์ ่ี 3 และ 4 รัฐประศาสนศาสตร์กาลังหว่านเมล็ดพันธ์ุ
ของความรู้ใหม่ ทาให้เกิดความรูใ้ หมอ่ ยา่ งน้อย 3 แนว ได้แก่

(1) วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนโยบายสาธารณะ (science,
technology, and public policy) มหาวิทยาลัยส่วนใหญ่เปิดสอน
วิทยาศาสตร์ควบคกู่ บั สงั คมชว่ งปลายทศวรรษ 1960 และเป็นต้นความคิดของ
นักวิชาการยุคหลังท่ีสนใจเร่ืองต่าง ๆ เช่น ความสัมพันธ์ระหว่างความรู้กับ
อานาจ (knowledge and power) ระบบราชการและประชาธิปไตย

ห น้ า | 28
เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

(bureaucracy and democracy) เทคโนโลยีและการจัดการ (technology
and management) และมติ ิความสมั พันธร์ ะหวา่ งเทคโนโลยีกับระบบราชการ
หลั กสู ตรท่ี เปิ ดสอน เหล่ านี้ แม้ ส่ วน ใหญ่ จะ เป็ น แบ บ สหวิ ท ยาการ
(interdisciplinary) แต่อยู่ภายใต้การดูแลของอาจารย์ภาควิชารัฐศาสตร์ซ่ึง
ตอนนั้นอยู่ในคณะรัฐศาสตร์ ปลายทศวรรษ 1960 มีหลักสูตรแนวนี้อยู่
ประมาณ 50 หลักสูตรส่วนใหญ่เน้นวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนโยบาย
สาธารณะ ทาใหน้ ักรฐั ประศาสนศาสตร์อ้างได้ว่าต่างจากรัฐศาสตร์และกลายมา
เป็นเอกลักษณ์ใหมข่ องรัฐประศาสนศาสตร์ เนือ่ งจากรัฐศาสตร์ส่วนใหญ่อาศัย
หลักคิดพหุนิยม (pluralist thesis) แต่รัฐประศาสนศาสตร์เวลานั้นเน้นผู้นา
(elitist) มากกว่าพหุนิยม (pluralist) เน้นการสังเคราะห์ (synthesizing)
มากกว่าแยกส่วนตามความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (specializing) และเน้น
ลาดบั ช้ัน (hierarchical) มากกวา่ ชมุ ชน (communal)

(2) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration)
การพัฒนาแนวทสี่ อง คือ รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ เม่ือปี ค.ศ. 1968 วอล
โดสนับสนุนการจัดประชุมนักรัฐประศาสนศาสตร์หนุ่มสาวในหัวข้อ “รัฐ
ประศาสนศาสตร์แนวใหม่” ต่อมาก็นาผลงานที่เสนอในที่ประชุมมาตีพิมพ์เป็น
หนังสือเมื่อปี ค.ศ. 1971 ใช้ช่ือว่า “Toward a New Public
Administration : The Minnowbrook Perspective” หนังสือเล่มนี้ยังถือ
ว่าเป็นงานสาคัญของรฐั ประศาสนศาสตรแ์ นวใหม่

รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ลดความสนใจเร่ืองด้ังเดิม อย่างเช่น
ประสิทธิภาพ (efficiency) ประสิทธิผล (effectiveness) การงบประมาณ
(budgeting) และเทคนิคการบริหาร (administrative techniques) แต่หัน
ไปสนใจทฤษฎีปทัสถาน (normative theory) ปรัชญา (philosophy) และ
ปฏบิ ตั ินยิ ม (activism) ปญั หาท่ีรัฐประศาสนศาสตร์ใหม่ยกมา ได้แก่ ค่านิยม
จริยธรรม การเจริญเติบโตของปัจเจกบุคคลในองค์การ ความสัมพันธ์กับ
ผู้รับบริการของระบบราชการ รวมถงึ ปญั หาความเป็นเมืองเทคโนโลยีและความ
รุนแรง สรุปว่า รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่เน้นแนวศีลธรรม (moral tone)
แต่เบื้องหลังของความคิดของกลุ่มน้ี คือ การเรียกร้องความเป็นอิสระจากทั้ง
รฐั ศาสตรแ์ ละการจัดการ

ห น้ า | 29
เหลยี วหนา้ แลหลงั : สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ค ว า ม เ ค ลื่ อ น ไ ห ว ข อ ง นั ก รั ฐ ป ร ะ ศ า ส น ศ า ส ต ร์ ท่ี เ น้ น ก า ร บู ร ณ า
วิทยาศาสตร์ให้เข้ากับสังคม และกรณีของนักรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่นั้น
เคลื่อนไหวอยู่ในช่วงสั้น ๆ ผลท่ีเกิดมีเพียงการถ่ายทอดความคิดแนว
วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนโนบายสาธารณะไปเป็นประเด็นการศึกษาทางรัฐ
ประศาสนศาสตร์ เช่น หัวข้อระบบสารสนเทศ (information systems) การ
จัดการความเจริญเติบโต (growth management) และการบริหาร
ส่ิงแวดล้อม (environmental administration) ทั้งน้ียังไม่สามารถปฏิวัติ
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ต้องมาคิดทบทวนดูว่าความรู้ด้ังเดิมผูกพันอยู่
กบั ท้งั ทางดา้ นการเมืองและการจัดการ และในเวลาเดียวกันก็หาทางสร้างความ
เปน็ อิสระให้กบั สาขาวิชา

(3) การสร้างความภูมิใจแก่ผู้ปฏิบัติงาน (pride to the
practitioners) ขณะที่การพัฒนาทางวิชาการพยายามสร้างองค์ความรู้ของ
ตัวเองน้ัน กระแสอีกด้านหนึ่งทางปฏิบัติต้องการสร้างอานาจทางวิชาชีพ อาจ
เรียกว่า “ความภูมิใจของผู้ปฏิบัติงาน” (practioner pride) ซึ่งเป็นกระแสท่ี
สนบั สนุนการพัฒนาสาขาวชิ าดว้ ย ความภูมิใจในที่นี้ หมายถึง นักรัฐประศาสน
ศาสตร์มีความหนักแน่นในตัวเอง (assert themselves) และเห็นว่าวิชาชีพ
ของตนมีคุณค่าต่อสังคม แต่ความหนักแน่นในตัวเอง (assert themselves)
และเห็นว่าวิชาชีพของตนมีคุณค่าต่อสังคม แต่ความหนักแน่นนี้ก็ไม่ใช่การ
ปกป้อง หย่ิงผยองหรือเกรี้ยวกราด ในท่ีสุดแล้วจะแสดงออกมาเป็นความ
เชือ่ มั่นในตัวเอง (self-confidence)

ความภูมิใจในวิชาชีพรัฐประศาสนศาสตร์เริ่มสร้างกันครั้งแรก เมื่อมี
การตง้ั สมาคมวชิ าการทางรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ (National Academy
of Public Administration) ก่อต้ังโดยอดีตประธานสมาคมรัฐประศาสน
ศาสตร์อเมริกา (American society for Public Administration) ผู้ก่อต้ัง
สมาคมวชิ าการทางรัฐประศาสนศาสตรแ์ หง่ ชาติ คอื เจมส์ อี เว็บบ์ (James E.
Webb) ผู้บริหารองค์การนาซา (National Aeronautics and Space
Administration) ในยุคน้ัน เว็บบ์และพรรคพวกต้องการต้ังสมาคมท่ีแยกนัก
รฐั ประศาสนศาสตรอ์ อกมาเปน็ แหล่งทรัพยากรเพือ่ แกป้ ัญหาสาธารณะเหมือน
สมาคมวิชาการทางวิทยาศาสตร์ (National Academy of Sciences) ซ่ึงเป็น

ห น้ า | 30
เหลยี วหนา้ แลหลัง: สารัตถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

ท่ีปรึกษารัฐบาลในการแก้ปัญหาทางวิทยาศาสตร์ การจัดตั้งสมาคมวิชาการ
ทางรฐั ประศาสนศาสตรจ์ งึ เลยี นแบบสมาคมวชิ าการ คอื จัดประชุมสภาวิชาการ
ตามข้อบังคับ ผลก็คือ สมาคมวิชาการนี้ได้รับการยอมรับจากรัฐบาลและ
นักวิชาการมาก สรุปแล้วชุมชนวิชาการรัฐประศาสนศาสตร์ช่วงท้ายทศวรรษ
1960 ได้เคล่ือนย้ายไปสู่การตระหนักถึงความเป็นสาขาวิชาของตัวเอง
ขบวนการแยกสาขาวิชาออกเป็นอสิ ระจงึ เรม่ิ มาตงั้ แต่ปี ค.ศ. 1970

กระบวนทัศน์ท่ี 5: รัฐประศาสนศาสตร์ คือ รัฐประศาสนศาสตร์
(Paradigm 5: Public Administration As Public Administration) ช่วง
ตง้ั แต่ ค.ศ. 1970 เรอ่ื ยมาจนปจั จุบัน

ปี ค.ศ. 1970 สมาคมสถาบันการศึกษากิจการสาธารณะและรัฐ
ประศาสนศาสตร์แห่งชาติ (National Association of Schools of Public
Affairs and Administration) หรือเรียกส้ัน ๆ ว่า “NASPAA” ได้ต้ังข้ึนใน
สหรัฐอเมริกา สมาชิกสมาคมน้ีประกอบด้วยวิทยาลัยและมหาวิทยาลัยต่าง ๆ
ในสหรัฐอเมริกาท่ีเปิดสอนวิชาเอกรัฐประศาสนศาสตร์ การต้ังสมาคมนี้แสดง
ให้เห็นถึงการแยกตัวเองออกมาของนักรัฐประศาสนศาสตร์ ทั้งแสดงถึงความ
เช่ือม่ันที่มีต่อสาขาวิชาของตัวเอง ต่อมาปี ค.ศ. 1983 สมาคมนี้ได้ขยาย
บทบาทไปเป็นหน่วยรับรองวิทยฐานะแก่หลักสูตรปริญญาโททางรัฐประศาสน
ศาสตร์ การต้ังสมาคม NASPAA ดังกล่าวถึงทาให้รัฐประศาสนศาสตร์
ตระหนักในตัวเองว่าตนเป็นสาขาวิชาหนึ่งท่ีเป็นอิสระ สมาคม NASPAA ให้การ
รับรองวิทยฐานะการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มาเป็นเวลาร้อยกว่าปีและเป็นที่
ยอมรับมากข้ึนเร่ือย ๆ ผู้บริหารหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่เช่ือว่า
หากได้รับการรับรองจาก NASPAA แล้วจะย่ิงทาให้มีคุณภาพและน่าเช่ือถือ
จากการสารวจในสหรัฐอเมริกา พบว่า รัฐประศาสนศาสตร์แยกตัวออกมาจาก
สาขารัฐศาสตร์และการจัดการมากขึ้น ทั้งในรูปคณะและภาควิชา ส่วนท่ียัง
รวมอยู่กับคณะหรือภาควิชาบริหารธุรกิจและการจัดการนั้นก็มีน้อยลง
แนวโน้มท่ีแยกสาขาออกมาเป็นอิสระเช่นนี้จึงเป็นผลดีกับการพัฒนารัฐ
ประศาสนศาสตร์ จากการวิจยั พบว่า หลกั สูตรปริญญาโทรัฐประศาสนศาสตร์
ที่มีประสิทธิผลน้ัน ต้องบริหารโดยคณะหรือภาควิชาที่เป็นอิสระ ซึ่งทาให้เกิด
ความคล่องตัวและมีจานวนนักศึกษาเพิ่มมากกว่าการจดั ในรูปอื่น

ห น้ า | 31
เหลียวหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

รฐั ประศาสนศาสตรส์ มัยใหม่

สหรัฐอเมริกาเป็นแหล่งกาเนิดของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ใน
ฐานะสาขาวิชาอย่างเป็นทางการ สาหรับบทบาทของรัฐประศาสนศาสตร์ตั้งแต่
เริ่มแรกจนปัจจุบันเป็นบทบาทของการนาความรู้ไปประยุกต์ใช้เพื่อปฏิรูประบบ
ราชการและการบริหารภาครัฐ ส่วนรัฐประศาสนศาสตร์ยุคใหม่นั้น เกิดการ
เปลีย่ นแปลงเปน็ อย่างมากในชว่ งทศวรรษ 1980 และ 1990 สาระสาคญั คือ ใน
ทศวรรษ 1980 ความเป็นวิชาชีพของผู้บริหารลดบทบาทความสาคัญลงและ
เร่ิมนาหลักการแยกการเมืองกับการบริหารกลับมาใช้ใหม่ ส่วนทศวรรษ 1990
เกิดการปฏิรูประบบราชการคร้ังใหญ่ในช่ือ “การสร้างรัฐบาลใหม่”
(reinventing government) และกลายเป็นแม่แบบของการปฏิรูประบบ
ราชการท่วั โลก

1. รัฐประศาสนศาสตร์สหรัฐอเมริกาช่วงทศวรรษ 1980
ความเป็นวิชาชีพของการบริหารภาครัฐในสหรัฐอเมริกาเห็นได้ชัดขึ้น
ช่วงทศวรรษ 1980 แต่ต่อมาก็เกิดการเปล่ียนแปลงสมัยรัฐบาลเรแกน เรแกน
เริม่ คุมขนาดของรัฐบาลโดยตง้ั คณะกรรมการคณะหนง่ึ ปฏริ ปู ระบบราชการ ชื่อ
ว่า “The Grace Commission”คณะกรรมการชุดนี้เรียกร้องให้นาวิธีการ
เหมือนธุรกิจ (businesslike approach)เข้ามาบริหารรัฐบาลและฝ่าย
การเมืองเข้ามากดดันความเป็นวิชาชีพ นักวิชาการบางคนเห็นว่าการ
เปลี่ยนแปลงนี้เป็นการตอบสนองต่อความต้องการของภาครัฐซ่ึงต้องการ
ความรู้ทางธุรกิจและแสดงว่าความรู้ของการบริหารท้ังสองภาคสามารถ
แลกเปล่ียนกันได้ โบลดิง (Boulding) เห็นว่าในอนาคตขนาดของภาครัฐจะ
เปลี่ยนไปมาก ระยะสั้นค่อย ๆ เปลี่ยนตามหลักการเจาะตลาดใหม่ ๆ (new
niches) ผลท่ีเกิด คือ เกิดโอกาสทางการบริหารท่ีหลากหลาย เช่น การให้
เอกชนเขา้ มาจัดบรกิ ารสาธารณะ
การให้บริการสาธารณะตามกระบวนการแปรรูป (privatization) เร่ิม
มีมากในระดับท้องถ่ิน โดยเฉพาะการบริหารเมืองใหญ่ ๆ ซ่ึงพบว่ามีทางเลือก
อ่ืน ๆ อีก เช่น ใช้วิธีประมูลงาน การใช้วิธีแปรรูปนี้ต่อมาหลังทศวรรษท่ี 1990
กเ็ กดิ กระแสการปฏริ ปู ระบบราชการระดบั ประเทศและแพร่กระจายไปทัว่ โลก

ห น้ า | 32
เหลียวหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

ช่วงทศวรรษ 1980 รัฐและท้องถ่ินถูกเรียกร้องให้รับผิดชอบต่อการ
บริหารระบบราชการขยายออกท้ังระดับชาติและระดับล่าง เช่น ช่วง ค.ศ.
1950-1980 ขา้ ราชการอเมริการะดับรัฐและท้องถิ่นเพิ่มจาก 4 ล้านคนเป็นกว่า
13 ล้านคน ส่วนใหญ่อาศัยเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง รัฐและท้องถิ่นจึงถูก
เรียกร้องให้รับผิดชอบเอง ย่ิงกว่าน้ัน ภาระหนี้ของชาติยังสูงข้ึน ทั้งยังมีการ
เรียกร้องให้ลดขนาดราชการอย่างจริงจัง แรงผลักดันสองอย่างน้ีจึงมีผลให้
รฐั บาลกลางตอ้ งตดั ความชว่ ยเหลอื รัฐและท้องถน่ิ ปี ค.ศ. 1989 รฐั บาลจึงต้อง
ค ณ ะ ก ร ร ม ก าร อี ก ชุ ด ห น่ึ ง เพ่ื อหาท าง ป รั บ ป รุ ง การ บ ริ ห าร รั ฐ แ ล ะ ท้ อง ถ่ิ น
คณะกรรมการชุดน้ีช่ือว่า “William Commission” ซ่ึงต้ังตามชื่อของ
ประธานคณะกรรมการ คือ วิลเลียม เอฟ วินเตอร์ (William F. Winter)
(Nicholas Henry, 1980)

ช่วงทศวรรษ 1980 สหรัฐอเมริกาเร่ิมนาการวางแผนกลยุทธ์
(strategic planning) มาใช้ในภาครัฐ ซึ่งเดิมเป็นวิธีกาหนดทิศทางของบริษัท
แต่ภาครัฐเหน็ ว่าการวางแผนเป็นสิ่งสาคัญ ต้องวางแผนกลยุทธ์ใช้เพ่ือกาหนด
ทิศทางของนโยบาย และใช้ควบคู่การพัฒนาองค์การ (organizational
development) ช่วงเดียวกันน้ี ยังมีความพยายามแก้ปัญหาความตกต่าของ
วิชาชีพข้าราชการ รวมทั้งหาทางเพิ่มความยืดหยุ่นและประสิทธิผลในการ
ทางาน ส่วนใหญ่มองกันว่าการเพ่ิมระดับความเป็นวิชาชีพและจริยธรรมจะช่วย
ให้ผู้บริหารมีความรู้และมีความรับผิดชอบย่ิงข้ึน ส่วนประเด็นเอกลักษณ์และ
การยอมรับสาขาวิชาก็ยังเปน็ ที่สนใจของบรรดานักวิชาการ จงึ มีการรบั รองวิทย
ฐานะรัฐประศาสนศาสตร์ระดบั ปริญญาโทโดย NASPAA ดงั ทไ่ี ด้กลา่ วมาแล้ว

การบรหิ ารของสหรัฐอเมริกาช่วงนี้ยิ่งซับซ้อนเม่ือประธานาธิบดีเรแกน
พยายามรื้อฟื้นการแยกการเมืองและการบริหารออกจากกัน เรแกนเคารพ
สิทธิของปัจเจกชนและเอกชนและเห็นว่ารัฐบาลควรเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับประชาชน
เท่าที่เป็น ได้แก่ ด้านโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ภายในประเภท และ
อานวยความสะดวกแก่การค้าของเอกชนในต่างประเทศเป้าหายของเรแกน
ต้องการให้รฐั บาลดาเนนิ กิจกรรมทางสงคมและเศรษฐกจิ อย่างจากดั

ส่วนอานาจใช้ดุลพินิจของผู้บริหารที่เป็นนักวิชาชีพน้ันก็ยิ่งต้องมีให้
จากัดท่ีสุดรัฐบาลคาร์เตอร์และเรแกนพยายามลดบทบาทข้าราชการทางด้าน

ห น้ า | 33
เหลียวหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

นโยบาย ประธานาธิบดีท้ังสองตั้งคณะกรรมการตามหลักการเมืองมากกว่า
วิชาชีพ เท่ากับย้อนไปสู่ยุคการแยกการเมืองกับการบริหาร เพราะให้ฝ่าย
การเมืองเป็นผู้แก้ปัญหาทางด้านนโยบายโดยตรง นักวิชาการเรียกวิธีการ
บริหารแบบน้ีว่า “supply-side managers” หมายถึงการแยกการเมืองออก
จากการบริหารและสรา้ งความชัดเจนให้แกบ่ ทบาทของแต่ละฝ่าย

การแยกการเมืองการบริหารคร้ังหลังน้ีมีผลซับซ้อน ด้านหนึ่งเป็นที่รู้
กันในหมู่นักรัฐประศาสนศาสตร์ว่าเป็นสิ่งจาเป็น แต่อีกด้านหนึ่งกลับถอยห่าง
จากผลประโยชน์สาธารณะ (public interest model) ยิ่งการบริหารสมัย
ประธานาธิบดีเรแกนและบุชนั้น ย่ิงแสดงให้เห็นว่ากับไปยึดความเป็นฝักฝ่าย
(rule of factions model) ความต้องการผู้เชี่ยวชาญที่มีน้อยลงก็สะท้อนว่า
ความเป็นวชิ าชพี ชว่ งทีผ่ า่ นมามีมากเกินไป ค่านิยมการบริหารภาครัฐจึงหันมาสู่
การเป็นประชาธิปไตย แต่จากการวิจัย พบว่า การบริหารประชาธิปไตยก็ทาให้
เกิดความขัดแย้งกันเอง เช่น ความพึงพอใจของผู้ปฏิบัติงานกับผู้รับบริการ
ไม่ได้ไปด้วยกัน ปัญหาที่ตามมา ได้แก่ ผู้รับบริการและประชาชนถูกกีดกันและ
ไม่สามารถควบคุมระบบราชการได้ ซ่ึงเป็นเร่ืองที่สภาต้องหาทางปรับเปลี่ยน
โครงสร้างระบบราชการเพือ่ ใหย้ ดึ ผลประโยชนส์ าธารณะเปน็ หลัก

นักวิชาการบางกลุ่มเห็นปัญหาน้ีและพยายามแก้ไข เช่น เครือข่ายรัฐ
ประศาสนศาสตร์ (Public Administration Network) เสนอให้นยิ ามศาสตร์
และความรู้เสียใหม่เพื่อนารัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ชุมชน ซ่ึงก็ได้รับการขานรับ
จากนักรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ที่ต้องการแก้ไขปัญหาสังคม การวิจัยตาม
แนวพฤติกรรม (behavioralism) ท่ีผ่านมาไม่สามารถแก้ปัญหาสังคมได้
เพราะม่งุ เน้นไปทก่ี ารสรา้ งความเป็นวิชาชพี และบทบาทของรัฐบาลมากเกินไป ปี
ค.ศ. 1987 เครือข่ายรัฐประศาสนศาสตร์จัดประชุมที่วิทยาลัยลูอิส (Lewis)
และวิทยาลัยคลาร์ก (Clark) เพื่อหาทางกาหนดแนวคิดเก่ียวกับนักรัฐ
ประศาสนศาสตรใ์ หม่ โดยได้นาระเบยี บวิธีการศึกษาใหม่มาจากผลงานของการ์
เร็ท มอร์แกน (Gareth Morgan) ปี ค.ศ. 1986 คือ การสร้างจินตนาการ
(imaginization) ซึ่งมอร์แกนใช้วิธีนี้สร้างทฤษฎีองค์การโดยอาศัยการ
เปรียบเทียบองค์การกับภาพลักษณ์ (images) ต่างๆ ผลปรากฏว่าจากการ
ประชุมครัง้ นไ้ี ดส้ รา้ งภาพลักษณ์ต่าง ๆ เช่น นักบริหารเป็นเสมือนจิตวิญญาณ

ห น้ า | 34
เหลยี วหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ท่ีถูกทรมาน (tortured soul) เป็นต้น การประชุมน้ีแสดงให้ เห็นว่ารัฐ
ประศาสนศาสตร์สามารถใช้ระเบียบวิธีการศึกษาใหม่ ๆ ที่ไม่ใช่วิธีการทาง
พฤติกรรม (nonbehavioral) ได้ด้วย การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
จาเป็นต้องเขา้ ใจจุดกาเนดิ และบริบทของการมองของนักรัฐประศาสนศาสตร์ไป
พร้อมกัน

2. รฐั ประศาสนศาสตรส์ หรัฐอเมริกาช่วงทศวรรษ 1990
ทศวรรษ 1990 เป็นช่วงท่ีมีการเปล่ียนแปลงที่สาคัญหลายอย่าง
โดยเฉพาะทรรศนะของนักการเมืองและสาธารณะท่ีมีต่อรัฐประศาสนศาสตร์
นักการเมืองเร่ิมสงสัยต่อความเป็นวิชาชีพของนักบริหารซึ่งนับเป็นเร่ืองใหม่ใน
ระดับชาติ เพราะประธานาธิบดีสมัยก่อนมักมองว่าการมีคณะทางานที่เป็นนัก
วิชาชีพเป็นส่ิงท่ีมีประโยชน์และช่วยลดอันตรายที่เกิดจากระบบอุปถัมภ์ แต่
ประธานาธบิ ดสี มยั ทศวรรษ 1980 และ 1990 แตง่ ต้ังเจ้าหน้าที่ระดับสูงจากฐาน
การเมือง ยกเว้นแต่เฉพาะหน่วยงานบางหน่วย ส่วนระดับรัฐและท้องถิ่นหลาย
แห่งไม่ยอมแต่งต้ังนักวิชาชีพหรือลดจานวนเสมียนและเจ้าหน้าท่ีอ่ืนท่ีไม่เป็น
ประโยชน์ต่อการเมืองหน่วยงานหลายแห่งไม่แยกนักบริหารวิชาชีพกับที่ไม่ใช่
วิชาชีพ แต่มองแบบเหมารวมว่าท้ังหมดทางานให้ภาครัฐเหมือนกัน (John C.
Buechner, 1982)
การแสวงหาหลักการเรื่องนี้มีหลายด้าน บางคนวิจารณ์ความคิด
นักการเมืองขณะที่บางคนเห็นด้วย พรมแดนภาครัฐที่ขยายออกไปจึงสร้าง
ความขัดแย้งกันมาก เพราะยากที่จะสังเกตได้ว่าภาครัฐเป็นใครและกาลังสนใจ
อะไร รวมทั้งยังมีประเด็นที่ส่ือมวลชนกล่าวถึงและมีปัจจัยอีกหลายอย่างที่มี
อทิ ธิพลต่อนโยบาย ซึ่งย่ิงทาให้พรมแดนของภาครัฐซับซ้อนกระนั้นก็ตาม การ
ตอ่ ต้านภาครัฐก็ปรากฏชดั และมมี ากขึน้ เรือ่ ย ๆ
ด้วยเหตุนี้ นักรัฐประศาสนศาสตร์หลายคนจึงนาหลักการแยก
การเมืองกับการบริหารมาทบทวนใหม่ เช่น ปี ค.ศ.1994 โรเบิร์ต (Roberts)
เห็นว่าหลักการแยกการเมืองกับการบริหารน้ี มูลนิธิร็อคกีเฟลเลอร์ ใช้มา
ตลอดในการให้ทุนวิจัยแก่รัฐบาล การแยกการเมืองออกจากการบริหารเป็น
ประโยชน์ต่อผู้บริหารในการจัดการกับปัญหาและประเด็นต่าง ๆ จนต่อมา ปี
ค.ศ. 1995 มองต์จอย (Montjoy) และวัตสัน (Watson) ได้ขยายหลักการนี้

ห น้ า | 35
เหลียวหนา้ แลหลัง: สารตั ถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

ไปใช้กับนโยบายสาธารณะและการบริจาคเงินการกุศล และเห็นว่าเป็นหลักการ
ที่มีประโยชน์ต่อการแก้ปัญหากลุ่มพวกพ้องเช่น ปัญหาระบบอุปถัมภ์ของ
การเมืองท้องถิ่น นอกจากนี้แนวคิดใหม่ดังกล่าวยังได้รับความสนับสนุนจากซ
วารา (Svara) ในผลงานเมือ่ ปี ค.ศ. 1985 ทีป่ รับปรงุ หลักการแยกการเมอื งกับ
การบริหารใหม่ โดยมองว่าหลักการแยกการเมืองกับการบริหารเป็นส่วนหนึ่ง
ของหลักการแบ่งงานกันทา ซวารา แบ่งงานบริหารออกเป็น 4 หน้าที่ คือ (1)
การกาหนดภารกิจ(mission) (2) การกาหนดนโยบาย (policy) (3) การ
บรหิ าร (administration) และ (4) การจัดการ (management) ซวารา เห็น
วา่ การทาหนา้ ทที่ งั้ หมดนี้ทาใหร้ ะบบบริหารภาครัฐมีประสิทธิผล ซวารา วิจารณ์
แนวคิดเดิมว่าไม่สนใจหน้าท่ีกาหนดภารกิจของรัฐบาล แนวคิดของการ
แบ่งแยกสมัยก่อน มองเฉพาะนโยบายกับการบริหาร การมองเช่นนี้จึงแคบ
เพราะไม่เห็นความสาคัญของการวางแผนกลยุทธ์และการกาหนดวิสัยทัศน์
รวมท้ังจูงใจให้นักการเมืองเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการจัดการมากเกินไป ซวารา เห็น
วา่ หนา้ ที่ข้างตน้ ดไู ด้จากเทศบาลเมือง ซง่ึ ไม่เป็นไปตามหลักการดั้งเดิม โดยสรุป
การต่อต้านหลักวิชาชีพได้นาไปสู่การศึกษาหลักที่ควรจะเป็นเพื่อกาหนด
บทบาทใหมใ่ ห้กบั นักบรหิ ารทต่ี อ้ งใชว้ ิชาชีพ (Nicholas Henry, 1982)

นักรัฐประศาสนศาสตร์อีกกลุ่มหนึ่งท่ีพยายามก่อต้ังหลักการใหม่
(refounding movement) ซ่งึ มีมาต้ังแตก่ ลางทศวรรษ ค.ศ. 1980 คือ กลุ่ม
เวอร์จิเนียเทค (group of faculy at Virginia Tech) กลุ่มนี้เสนอคาประกาศ
แบล็คสเลิร์ก (Blacksburg Manifesto) เพื่อปกป้องบทบาทเชิงนโยบายของ
ผู้บริหาร ซ่ึงมาจากความคิดของโรห์ (Rohr) เม่ือปี ค.ศ. 1986 โรห์เห็นว่านัก
บริหารมีบทบาทเชิงนโยบายตามรากฐานของรัฐธรรมนูญที่พัฒนามาต้ังแต่
สมัยก่อต้ังประเทศ การกาหนดบทบาทเชิงนโยบายใหม่น้ีเพื่อประเมินหลักการ
และการปฏิบัติท่ีผ่านมาโดยมุ่งไปท่ีปทัสถานและจริยธรรม ส่วนเร่ืองการแยก
การเมืองกับการบริหารนั้นกลุ่มน้ีสนใจไม่มาก กลุ่มน้ีจะสนใจก็เฉพาะกรณีที่
กระทบตอ่ บทบาทเชิงนโยบายของผู้บริหาร ตัวอย่าง ปี ค.ศ. 1990 แกรี แวมส
ลีย์ (Gary Wamsley) มองว่าผู้บริหารเป็นตัวแทนของหลักการต่าง ๆ ที่
หลากหลาย จึงได้รับแรงกดดันหลายด้าน การบริหารท่ีประสบความสาเร็จก็

ห น้ า | 36
เหลียวหน้า แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

ไม่ได้ยึดหลักการอันเดียว ปัญหาเชิงจริยธรรม ก็คือ ผู้บริหารควรยึดถือ
หลักการใดบ้าง

ผลงานอีกช้ินหนึ่งพยายามต้ังหลักการใหม่ คือ ผลงานของเทอร์รี
(Terry) เมอื่ ปี ค.ศ. 1995 เทอรร์ ี เหน็ วา่ ควรกาหนดบทบาทของผู้นาใหม่ โดย
เปลี่ยนองค์การจากการเป็นเครื่องมือไปเป็นหน่วยงานท่ีมีค่านิยมของตนเอง
เข้าเห็นว่าผู้นาภาครัฐควรรักษาค่านิยมของหน่วยงาน แต่ก็ไม่ใช่ไม่สนใจการ
เปล่ียนแปลง การเปลี่ยนแปลงขึ้นอยู่ความสอดคล้องกับค่านิยมหลักของ
องคก์ าร

ส่วนกูดเซลล์ (Goodsell) เขียนงานช่ือ “The Case for
Bureaucracy” เม่ือปี ค.ศ. 1994 เขาเห็นว่าระบบราชการเป็นส่ิงจาเป็นตราบ
เท่าท่ีสามารถรับผิดชอบต่อการกระทาของข้าราชการ และเห็นว่าการฟ้ืนฟู
ความเช่อื ถอื ของระบบราชการสาคัญกว่าการสร้างระบบราชการขึ้นมาใหม่

ส่วนงานท่ีสารวจทรรศนะของทฤษฎีการเมืองและการบริหารที่มีต่อ
ประชาชนคอื งานของ แคม สไตเวอส์ (Cam Stivers) เทา่ ท่สี ไตเวอส์สังเกตน้ัน
ทฤษฎีส่วนใหญ่ถือว่าประชาชนนิ่งเฉยและยอมให้รัฐบาลเป็นผู้นา ประชาชนมี
หนา้ ทเี่ พียงการเลอื กผนู้ า แต่สไตเวอสก์ ็เห็นวา่ รฐั ประศาสนศาสตร์ต้องรับรู้และ
แกป้ ัญหาเช้อื ชาติและเพศ สรปุ แล้ว ขบวนการก่อต้ังหลักการใหม่ทั้งหมด หาก
ไม่ขยาย หลักการ กพ็ ยายามป้องกันบทบาทเชิงนโยบายของผู้บริหารและสร้าง
หลักการตามรัฐธรรมนูญ วิธีการ ก็คือ พยายามแปลความองค์ประกอบของ
รัฐประศาสนศาสตร์ใหม่ ปัญหาของกลุ่มน้ีอยู่ที่มุ่งสร้างหลักการระดับชาติและ
ไม่ได้วางเงื่อนไขให้เจาะจงลงไป เพราะระดับรัฐและท้องถ่ินส่วนใหญ่ไม่ได้มอง
การบริหารเชงิ ปรชั ญาหรือทฤษฎีแต่มุ่งแก้ปัญหาการจัดการ โดยเน้นปรับปรุง
การให้บรกิ ารเปน็ สาคญั

หลังจากที่เสนอการก่อตั้งหลักการใหม่ได้ 2 ปี ค.ศ.1993 อดีต
ผู้จัดการเมืองและท่ีปรึกษา 2 คน คือ เกร็บเบลอร์ (Gaebler) และออสบอร์น
(Osborne) เห็นว่าจาเป็นต้องสร้างรัฐประศาสนศาสตร์ใหม่อีก เขาพบว่าการ
บริหารภาครัฐกาลังหยุดชะงัก ส่วนใหญ่ขาดประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
สภาพเชน่ นี้เกิดจากการไม่ยอมทบทวนหลักการของรัฐประศาสนศาสตร์และไม่
ปรับระบบการบริหารให้ทันสมัย เขาจึงเสนอให้ปลดปล่อยผู้บริหารให้หลุดพ้น

ห น้ า | 37
เหลียวหนา้ แลหลงั : สารตั ถะหลกั รัฐประศาสนศาสตร์

จากหลักการดั้งเดิมเกร็บเบลอร์และออสบอร์น เห็นว่า หากไม่ปฏิรูป ระบบ
ราชการจะล้าหลังกว่าที่ควรจะเป็นและสร้างความรู้สึกทางลบแก่ประชาชนไป
เรื่อย ๆ แนวทางแก้ปัญหานั้น ต้องมาคิดใหม่ว่าจะสร้างรัฐบาลและมอบอานาจ
ให้กับผู้จัดหาบริการ (service provider) อย่างไร บางทีอาจต้องมีองค์การที่
ไม่ใช่รัฐบาล (nongovernmental organizations) ให้บริการแทนรัฐบาล
ดว้ ย

ต่อมา ประธานาธิบดีคลินตันนาเอาแนวคิดของแกร็บเบลอร์และออ
สบอร์นไปใช้ โดยพยายามปฏิรูประบบราชการกลางใหม่ตามหลักการสร้าง
รัฐบาลใหม่ (reinventing government) ผู้รับผิดชอบดาเนินการ คือ รอง
ประธานาธิบดีอัล กอร์ (Al Gore) ซึ่งเป็นคนในใจนาเทคโนโลยีมาปรับปรุงการ
บริหารภาครัฐนานแล้ว เป้าหมายของการปฏิรูป คือ การเปลี่ยนวิธีเสนอและ
ให้บริการอย่างถาวร ส่วนการเข้าถึงบริการก็ขยายออกด้วยอุปกรณ์
อิเล็กทรอนิกสส์ มยั ใหม่ เช่น อินเตอร์เนต็ และตามจริงเมือ่ กลางทศวรรษ 1990
รัฐบาลกลางของสหรัฐอเมริการวมถึงรัฐและท้องถิ่นหลายแห่งก็ใช้อินเตอร์เน็ต
กนั แลว้

เมื่อต้นทศวรรษ 1990 รัฐประศาสนศาสตร์ยังเป็นสาขาท่ีอลหม่าน ยัง
มีการถกเถียงปัญหาปรัชญา พร้อมกับพยายามให้องค์การอ่ืนที่ไม่ใช่รัฐบาล
เขา้ มาให้บรกิ ารสาธารณะนักวิชาการถกเถียงกันเร่ืองความเป็นวิชาชีพและการ
ประยกุ ตว์ ิทยาศาสตร์เข้ามาใช้ อีกท้ังยังเกิดความหลากหลายและขาดเอกภาพ
ทั้งด้านขอบข่ายและวิธีการ ด้านที่เน้นทฤษฎีก็ต้ังข้อสงสัยต่อการสร้างรัฐบาล
ใหม่ แต่ด้านที่เน้นปฏิบัติก็สนับสนุนการสร้างรัฐบาลใหม่โดยไม่สนใจทฤษฎีท้ัง
สองด้านเก่ียวกับความคิดที่ต้องการปฏิรูปภาครัฐและความคิดอ่ืน ๆ ท่ี
เกี่ยวข้อง เช่น การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มีความรู้เก่ียวกับรัฐเพียงพอ
ขนาดไหน เปน็ ต้น

บทสรปุ

ผู้เขียนสรุปได้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นความรู้ท่ีใช้ในการบริหาร
ภาครัฐ เริม่ ตน้ มาจากการฝกึ อบรมข้าราชการ จนกลายมาเป็นสาขาวิชาหน่ึงท่ีมี
องค์ความรู้เป็นของตัวเอง การพัฒนาความเป็นสาขาวิชาเกิดข้ึนใน

ห น้ า | 38
เหลยี วหน้า แลหลัง: สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

สหรัฐอเมริกา เริ่มจากผลงานของวิลสันที่ช่ือ “The Study of
Administration” เมอ่ื ปี ค.ศ. 1887 การพฒั นาความรู้นี้มุ่งที่จะนาไปใช้ปฏิรูป
ระบบราชการหลักใหญ่ ก็คือ พยายามนาความรู้ทางธุรกิจมาประยุกต์ใช้และ
สร้างองค์ความรู้เลียนแบบการบริหารธุรกิจ จากนั้นก็ค่อย ๆ พัฒนามาจน
สามารถแยกออกมาจากรัฐศาสตร์ได้ และมีองค์กรวิชาชีพของตนเองเมื่อปี
ค.ศ. 1986 คือ NASPAA ทาหน้าที่คอยรับรองวิทยฐานะการศึกษารัฐ
ประศาสนศาสตร์ในระดับปริญญาโท รัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่พยายามนา
หลักการแยกการเมืองกับการบริหารกลับมาใช้อีก พร้อมกับพยายามวาง
หลักการจัดการแนวใหม่ให้กับรัฐประศาสนศาสตร์ ทางด้านการปฏิบัติก็ปฏิรูป
ระบบราชการตามความคิดของการสร้างรัฐบาลใหม่ ( Reinventing
Government)

เอกสารอ้างอิง

พระราชกฤษฎกี าว่าดว้ ยหลักเกณฑ์และวิธกี ารบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ี
พ.ศ.2546.

วิรชั วริ ชั นิภาวรรณ. (2445). แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตรใ์ นรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจกั รไทย (พ.ศ.2540) และรัฐธรรมนญู ฉบบั สาคญั .
กรุงเทพมหานคร: สานกั พมิ พ์นิตธิ รรม.

Barry Bozeman. (1979). Public Management and Policy
Analysis. New York: St. Martin’s, Press.

David H. Roscnbloom and Deborah D. (1993). Public
Administration :Understanding Management, Polities, and
Law in the Public Sector. New York: McGraw-Hill.

Dwight Waldo, “Scope of the theory of public administration”, in
James C. Charles worth, ed. (1968). Theory and Practice
of Public Administration : Scope, Objectives and Methods,
(Philadelphia : The American Academy of Political and
Social Science.

Richard J. Stillman. (1980). Public administration: Concept and
cases. Boston: Houghton Mifflin.

ห น้ า | 39
เหลียวหน้า แลหลงั : สารัตถะหลกั รฐั ประศาสนศาสตร์

Frederick C. Mosher ed. (1975). America Public Administration:
Past, Present, Future. University of Alabama Press.

George J. Gordon. (1982). Public Administration in America. New
York: St. Martin’s Press.

John C. Buechner. (1968). Public administration. California:
Dickenson Publishing Company.

John Greenwood and David Wilson. (1989). Public
administration in Britain today. London: Unwind Hyman.

John Rehfuss. (1973). Public Administration as Political Process.
New York: Charles Sribnew’s Sons.

Joseph A. Uveges, Jr. (1982). Public Administration: History and
Theory in Comtemporary Perspective. New York and
Basel: Marcel Dekker, Inc.

Keith M. Henderson. (1966). Emerging Syntesis in American
Public Administration. Bombay: Asia Publishing House.

Nicholas Henry. (1980). Public Administration and Public Affairs.
Englewood Cliffs, N.J.: Prentiec-Hall, Inc.

Nicholas Henry. (1999). Public administration and public affairs.
New Jersey: Prentice-Hall.

Robert B. Denhardt and Joseph W. Grubbs. (1999). Public
Administration : An Action Orientation. New York:
Harcourt Brace College Publishers.

Robert T. (1977). Golembiewski, Public Administration as a
Developing Discipline: Perspective on Past and Present,
(New York and Baesl: Marce Dekker, Inc.

Vincent Ostrom. (1974). The Intellectual Crisis in American
Public Administration. University, Alabama : The
University of Alabama Press.