(ร่าง)การพัฒนาการบริหารจัดการศึกษาด้วยแนวทางการกระจายอำนาจ

1

การพฒั นาการบรหิ ารจดั การการศกึ ษา
ดว ยแนวทางการกระจายอำนาจ

หลักการ (Principles)

คุณภาพคน เปนปจจัยหลักที่จำเปนอยางยิ่ง ในการพัฒนาประเทศชาติในทุกมิติใหมั่นคง มั่งค่ัง
และยั่งยืน การพัฒนาคุณภาพคน จำเปนตองมีระบบและกระบวนการจัดการการศึกษา ใหมีคุณภาพและเปน
มาตรฐานระดับสากล เพื่อพัฒนาและเสริมสรางสมรรถะ "ความเปนพลเมืองดี" ของประชากรทุกชวงวัย
และสถานภาพทางสังคมท่ีมีความแตกตางกันในสังคม ดงั นนั้ การจดั การการศึกษาของชาตเิ พื่อทุกคนในสังคม
ตองถือเปนหนาที่และความรับผิดชอบรวมกันของคนทุกคน เพราะการศึกษาเพื่อการพัฒนาตนเองดวยความ
มุงมั่นตั้งใจของทุกคนเทานั้น จึงประสบผลสัมฤทธิ์ตามที่คาดหวัง ตรงกับหลักสากลที่วา Education for AIl,
All for Education เพ่ือมุงไปสูก ารเรยี นรูตลอดชวี ติ (Life Long Learning) ของทุกคน

หลกั คดิ (Concepts)

กระทรวงศึกษาธิการเปนสวนราชการหลักที่สำคัญของประเทศในการจัดการการศึกษาของชาติ
เปน ไปตามกรอบรัฐธรรมนูญท่ีรัฐตองจัดใหมีการศึกษาแกป ระชาชนอยางเปนระบบ ท่ัวถงึ และตลอดชีวิตของ
ประชาชน และเปน สทิ ธิขนั้ พ้ืนฐานของพลเมืองท่ีพึงตองไดรับจากรฐั ดังนนั้ ระบบการบรหิ ารจดั การการศึกษา
ภาครัฐ ตองทำใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล กอเกิดผลสัมฤทธิ์ที่พลเมืองมีพลังในการพัฒนาประเทศให
มั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน อยางไรก็ดี การบริหารจัดการที่มีแนวทางในการรวมศูนยอำนาจ (Centralization)
จะไมสามารถเปนพลังในการเปดโอกาสใหทุกภาคสวนเขามามีบทบาทในการจัดการศึกษา แมวาจะมีความ
พยายามที่จะใหมีการมอบอำนาจ (Delegation) การแบงอำนาจ (Deconcentration) การเปนพันธมิตร
(Partnership) แลวก็ตาม การกระจายอำนาจ (Decentralization) เปนหลักคิดสะทอนแนวทางการบริหาร
จดั การการศกึ ษาภาครัฐท่ที กุ ภาคสวนและทกุ คนตองมสี ว นรวมในการพฒั นา "พลเมืองด"ี จงึ จำเปน ตองมีระบบ
และกระบวนการบริหารจดั การการศึกษาใหส อดคลอ งกบั บรบิ ทสังคมท่ีเปล่ยี นไป หลักคิดทงั้ หลายจึงควรนำมา
วิเคราะหพิจารณานำมาใชใหเหมาะสมเพราะการรวมศูนยอำนาจไวศูนยกลางไมมีความเหมาะสมและ
สอดคลองกับบรบิ ทของสงั คมปจจบุ นั และขัดกับหลกั การบริหารจดั การสมยั ใหมด วย

บริบทท่ีเรยี กรอง Change & Development

1) แรงกระตุนจากภายนอกภายใตกระแสโลกาภิวัตนและกระแสทองถิ่นนิยม ดวยคำแนะนำ

เชิงวิชาการของธนาคารโลก กอตัวขึ้นจากระดับบน ถูกขับเคลื่อนดวยพลังทางการเมืองในขณะนั้นและบังคับ
ดว ยกฎหมายเพื่อตอบสนองอุดมการณทางการเมืองการปกครอง ทำใหรัฐไทยตองดำเนินนโยบายการกระจาย

อำนาจทางการศกึ ษาดว ยการถา ยโอนการจัดการศกึ ษาสูองคกรปกครองสว นทอ งถ่ิน

2

2) สถานการณโลกในยุคปจจุบันที่มีความผันผวน ไมแนนอน ซับซอน และคลุมเครือ (VUCA
World) การแพรระบาดของโรคอุบัติใหม การเปลี่ยนผานสูยุคดิจิทัล (Digital Transformation) ขอกำหนด
จากบริบทโลกเรื่องสิทธิมนุษยชน สิทธิการเปดเผยขอมูลสวนบุคคล (Personal Data Protection Act:
PDPA) การพัฒนาอยางยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ตลอดจนระเบียบกฎหมาย
ท่เี กยี่ วของ เสียงเรยี กรองจากสังคม ผมู ีสวนไดสว นเสีย และผูรับบริการ ใหย กระดบั คุณภาพการศึกษาใหดีข้ึน
กวา เดมิ ทำใหภ าครัฐตองเรง เปล่ยี นแปลงวธิ กี ารทำงานจากวิถีเดิมสวู ถิ ใี หม

3) บรบิ ทของประเทศไทย มคี วามแตกตา งทางดานเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของทองถิ่น
การกระจายอำนาจทางการศึกษาจะชวยตอบสนองความแตกตางดังกลาวได ทั้งยังสามารถระดมทรัพยากร
บุคคลและวัสดุอุปกรณตาง ๆ ในทองถิ่นมาใชประโยชนในการจดั การศกึ ษาในขณะเดียวกันก็เปนการกระจาย
การลงทุนทางการศึกษาอีกทางหนึ่งดวย นอกจากนี้ การเปดโอกาสใหประชาชนในระดับทองถิ่นมีสวนรวม
ในการพัฒนาการศึกษาในชุมชนของตนเอง โดยเฉพาะอยางยิ่งการวางแผนการจัดการการศึกษาและ
การประเมินผลคุณภาพการศึกษาในทองถิ่น ซึ่งสอดคลองกับแนวคิดที่วา “การจัดการศึกษาของประชาชน
โดยประชาชน เพื่อประชาชน”

สภาพปญ หา (Problems/Needs for Change & Development)

จากการศึกษาสภาพปญหาการกระจายอำนาจการจัดการการศึกษาในแตละระดับและประเภท
การศกึ ษาของผูเขา รบั การพัฒนาหลกั สูตรนักบรหิ ารระดบั สูงของกระทรวงศกึ ษาธิการ รนุ ที่ 12 พบวา

ปญหาการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาระดับอนุบาลและปฐมวัย: องคกรปกครองสวน
ทองถิ่น (อปท.) จัดการศึกษาระดับอนุบาลและปฐมวัยมากกวาระดบั อื่น อปท.หลายแหงขาดความพรอ มดาน
บุคลากร องคความรู งบประมาณไมเพียงพอในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อเสริมสรางพัฒนาการของเด็กปฐมวัย
การถายโอนสถานศึกษาจากสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นขาด
การวางแผนการถายโอนรวมกันอยางชัดเจนและตอเนื่อง ขาดความชัดเจนในแนวปฏิบัติ การสรรหาและ
พัฒนาบุคลากรเปนไปอยางลาชาไมทันการ สงผลใหเกิดปญหาความเหลื่อมล้ำในการเขาถึงการศึกษาที่มี
คุณภาพ ในพื้นที่ยังไมสามารถบูรณาการการทำงานรวมกัน ทำงานแยกสวนโดยยึดภารกิจของหนวยงานเปน
หลัก ขาดการสงตอขอมลู ของเดก็ ทำใหก ารวางแผนพฒั นาเด็กปฐมวยั ไมเ กดิ ประสทิ ธิผลสงู สดุ

ปญหาการกระจายอำนาจการจัดการการศึกษาขั้นพื้นฐานระดับประถมศึกษา และ
มธั ยมศกึ ษาตอนตน พบวา 1) การบรหิ ารวชิ าการ สถานศึกษามีภาระงานมากขาดความรูค วามสามารถในการ
บริหารงานวิชาการ 2) การบริหารงบประมาณ ระเบียบ กฎหมายไมเอื้อตอการกระจายอำนาจในสถานศึกษา
ขั้นพื้นฐาน โรงเรียนมีบุคลากรไมเพียงพอ มีงบประมาณจำกัด 3) การบริหารบุคคล การวางแผนอัตรากำลัง
การสรรหา และบรรจุแตงตั้งยังมีความไมเหมาะสมกับโรงเรียนขนาดเล็ก ระเบียบขอบังคับทีก่ ำหนดอัตราเดก็
ตอจำนวนครู ทำใหครูมีจำนวนนอยกวารายวิชาที่ตองรับผิดชอบ ครูสวนหนึ่งตองรับผิดชอบในรายวิชาที่ไม
ตรงกับความชำนาญ 4) การบริหารทั่วไป ขาดการพัฒนาบุคลากร บุคลากรมีภาระหนาที่หลายหนาที่ เปลี่ยน
บคุ ลากรบอยคร้ังทำใหง านไมตอ เนอ่ื ง และมขี อ มลู ไมเ ปนปจ จบุ ัน

3

ปญหาการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลายมีคุณภาพต่ำลงและนักเรียนที่สำเร็จการศึกษา
ไมตรงกับความตองการของตลาดแรงงาน ปญหาสวนหนึ่งเกิดจากความไมสอดคลองระหวางระบบการศึกษา
ในการออกแบบหลักสูตรท่ีไมห ลากหลาย เชน หลักสูตรทวิศกึ ษา ขาดบคุ ลากรสายวชิ าการ และสายสนับสนุน
ที่มีความเชี่ยวชาญ และจัดสรรงบประมาณสำหรับการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานใหแกผูเรียนที่มีความตองการ
พิเศษไมชัดเจน รวมทั้งเครือขายเทคโนโลยีสารสนเทศที่นำมาผสมผสานระบบการศึกษาเพื่อเปนเลิศ
ทางวิชาการระดับนานาชาติ

ปญหาการกระจายอำนาจการจัดการการศึกษาระดับอาชีวศึกษา พบวา การจัดการ
อาชีวศึกษาขององคกรปกครองสวนทองถิ่น สามารถจัดการศึกษาไดอยางอิสระ ตอบโจทยความตองการของ
ผูรับบริการ ภาคธุรกิจ อุตสาหกรรม สะทอนใหเห็นถึงระดับการกระจายอำนาจที่มากที่สุด สวนปญหาของ
สถานศึกษาภาครฐั และสถานศึกษาภาคเอกชน พบปญ หาเรอ่ื งการบริหารจดั การหลกั สตู รท่ลี าชา ไมส นองตอบ
กับความตองการของตลาดแรงงานและสถานประกอบการ สงผลใหไมทันตอสถานการณปจจุบันและการ
เปลี่ยนแปลงในอนาคต สวนสถานศึกษาภาคเอกชน มีความเปนอิสระในการจัดการศึกษาไดทุกระดับและ
ทกุ ประเภทการศกึ ษาตามที่กฎหมายกำหนด

ปญหาของการกระจายอำนาจการจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย พบวา
โครงสรา งการบรหิ ารการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอธั ยาศัยมีขนาดใหญ ขาดความคลองตัว ไมมีการ
กระจายอำนาจ เปนการมอบอำนาจจากสวนกลางลงสูระดับภูมิภาค ไมไดมีการกระจายอำนาจการจัด
การศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัยไปใหหนวยงานอื่น หลักสูตรไมสอดคลองกับความตองการ
ของผูเรียน ครูสอนหลายรายวชิ าและขาดประสบการณในการจัดการเรียนรู ขาดสื่อ วัสดุ อุปกรณ เทคโนโลยี
เพื่อการเรียนรู สำหรับการจัดการศึกษาตลอดชีวิต เปนเพียงการจัดแหลงเรียนรูใหกับผูเรียนเทานั้น ไมมี
แนวทางการสงเสริม สนับสนุนการเรียนรูตลอดชีวิตที่หลากหลาย เพื่อเปนการ Upskill และ Reskill ใหกับ
ประชาชนวัยทำงาน และไมมีการใชเทคโนโลยีใหประชาชนไดเขาถึงการเรียนรูตลอดชีวิตอยางหลากหลาย
ชองทาง ทันตอการเปลี่ยนแปลงของโลกยุคปจจุบัน ยังจัดการศึกษาไดไมครอบคลุมกลุมเปาหมาย และ
ไมค รอบคลมุ ในมิติพ้นื ท่ี

ปญหาการกระจายอำนาจการจัดการการศึกษาสูภาคเอกชน พบวา สถานศึกษาเอกชนไมไดม ี
อิสระในการบริหารการจัดการการศึกษาอยางแทจริง การบริหารงานวิชาการ ยังตองปฏิบัติตามคำสั่งของ
กระทรวงศกึ ษาธิการ เชน หลักสูตรสถานศึกษา เอกสารหลกั ฐาน การวดั ผลประเมนิ ผล การสอบวดั ผลสัมฤทธิ์
ทางการศึกษาที่โรงเรียนไมสามารถออกนอกกรอบได ดานงบประมาณ เงินอุดหนุนที่ไดรับจะจายเปน
คาเงินเดือนครู บางแหงไมเหลืองบประมาณในการพัฒนาดานอื่น ๆ คาอาหารกลางวันรัฐสนับสนุนเฉพาะ
นักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการ ซึ่งไมเพียงพอและทั่วถึง ดานการบริหารงานบุคคล การศึกษาเอกชนไดรับ
การกระจายอำนาจดานการบริหารงานบุคคล เชน การรับสมัครครู การคัดเลือกครูโดยมีบางขั้นตอนที่ตอง
ปฏบิ ัตติ ามระเบยี บ คำสัง่ ของกระทรวงศกึ ษาธิการ ดา นบริหารท่วั ไป บางสวนตองปฏิบตั ิตามระเบยี บ กฎหรือ
คำสั่งของกระทรวงศึกษาธิการ ไดแก อาคารสถานที่ที่ตองมีขนาดไมต่ำกวาเกณฑที่กำหนด และหองตองเปน
หองสี่เหลี่ยม เปนการควบคุมมากกวากระจายอำนาจ ดานการพัฒนาระบบฐานขอมูล (Big Data) และ

4

แพลตฟอรมดิจิทัล รัฐยังไมมีแนวทางท่ีชัดเจนในการกระจายอำนาจใหภาคเอกชนเขามาดำเนินการหรือ
มสี วนรว ม ขาดการสนบั สนนุ และสง เสริมจากภาครฐั ในการสรางแรงจงู ใจใหเกิดการพัฒนาแพลตฟอรมดิจิทลั

ขอเสนอแนะเชิงนโยบายเปนนวตั กรรม

จากหลักการ แนวคิด บริบทที่เรียกรอง และสภาพปญหาดังกลาวขางตน นบส.ศธ.รุนที่ 12
จงึ ขอเสนอแนวทางพฒั นาการบริหารจดั การการศกึ ษา ดวยแนวทางการกระจายอำนาจ ดังนี้

กระทรวงศึกษาธิการกระจายอำนาจใหสำนักงานศึกษาธิการจังหวัดซึ่งเปนสวนราชการใน
ภูมิภาค รับผิดชอบงานบริหารจัดการการศึกษาของจังหวัด และใหสถานศึกษามีอิสระในการบริหารจัดการ
ตนเอง โดยสถานศึกษาขนาดใหญพิเศษใหมีอิสระในทุกดาน สวนกลางดูแลเฉพาะดานนโยบาย หลักสูตร
แหงชาติเทาท่จี าํ เปน รวมท้งั กำกบั ติดตาม ประเมนิ ผล และชว ยพฒั นาคุณภาพบุคลากร วางแผนการถายโอน
สถานศกึ ษาสอู งคก รปกครองสวนทองถ่นิ และสนับสนุนชุมชน เอกชนใหมอี สิ ระในการบริหารจดั การการศึกษา
อยางจริงจัง ใชหลักการกระจายอำนาจโดยใชพื้นที่เปนฐาน (Area-based) ในการบริหารการจัดการศึกษา
สรางกลไกการบูรณาการการทำงานรวมกันระหวางหนวยงานและคนในพื้นที่ เนนการมีสวนรวมของประชา
สังคมใหรวมกันคิด วางแผน พัฒนา ปรับปรุง รับประโยชนที่จะเกิดขึ้นรวมกัน สรางกลไกการทำงาน
โดยมีที่ปรึกษาเชิงนโยบายและยุทธศาสตรการศึกษาใหแกสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด ในรูปแบบ
“สภาการศึกษาจังหวัด” มีองคป ระกอบ 3 สว น ดงั นี้

1) กรรมการโดยตำแหนง จากทุกภาคสวนที่เกี่ยวของในจังหวัด เชน องคกรปกครองสวน
ทองถิ่น (อปท.) สาธารณสุขจังหวัด (สสจ.) พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษยจังหวัด (พมจ.) แรงงาน
จังหวัด (รจ.) วัฒนธรรมจังหวัด (วธจ.) ศึกษาธิการจังหวัด (ศธจ.) หอการคาจังหวัด พาณิชยจังหวัด
สภาอตุ สาหกรรมจังหวัด สถานประกอบการ เปน ตน

2) ผูทรงคุณวุฒิ ดานกฎหมาย ดานการศึกษา ดานการบริหารงานบุคคล ดานนโยบายและแผน
ดา นบรหิ ารงบประมาณ

3) ผูแทนองคกรวชิ าชีพ ภาคประชาชน องคก รภาคเอกชน ครแู ละบุคลากรทางการศึกษา โดยมี
ผอู ำนวยการสภาการศึกษาจงั หวดั เปน กรรมการและเลขานกุ าร

มหี นาท่ใี นการใหค ำปรึกษา แนะนำ เพ่อื การจดั การการศึกษาของจังหวดั ดังน้ี
1) กำหนดนโยบาย ยุทธศาสตร แผนการศึกษาจังหวัด ครอบคลุมการศึกษาในทุกระดับและ
ประเภทการศกึ ษาใหก บั คนในพื้นทีท่ ุกชวงวัย
2) บริหารงานบคุ คลของหนว ยงานทางการศึกษาและสถานศึกษาของจงั หวดั
3) ขอจดั ตั้ง จดั สรร ตดิ ตามการใชง บประมาณ
4) กำกับ ติดตามและประเมินผลการบรหิ ารการจดั การการศึกษา
5) แตงต้งั คณะอนกุ รรมการสภาการศึกษาจังหวัด
ทั้งนี้ เพื่อตอบสนองการพัฒนากำลังคนของจังหวัด สอดคลองกับความตองการของจังหวัดและ
ยุทธศาสตรชาติ รวมทั้งการบริหารงานวชิ าการ ในเร่ืองการกำหนดหลักสูตรทองถ่นิ ใหสอดคลองกับบริบทของ

5

ทองถิ่นและกรอบแนวทางของชาติ บริหารจัดการโดยยึดหลักการธรรมาภิบาล สรางกลไกการรายงานผล
การใชจายงบประมาณของจังหวัด มีคณะกรรมกรรมกำกับติดตามและประเมินผลจากกระทรวงศึกษาธิการ
เชน ผตู รวจราชการ ศึกษาธิการภาค ที่ปรึกษา เปน ตน เพอื่ ใหส นองตอ นโยบายของสว นกลาง

ขน้ั ตอนการเตรยี มการ
เตรียมคน: ปรับ Mindset ของผูเกี่ยวของทุกภาคสวนในการยึดประโยชนของผูเรียนเปนตัวต้ัง
เพื่อการทำงานแบบบูรณาการรวมกันทุกหนวยงานและภาคีเครือขายที่เกี่ยวของ โดยยึดหลัก PARA
Executive หลักการทำงานแบบมีสวนรวม การทำงานอยางกระตือรือรน การใหเกียรติกันและกัน และดวย
ความรับผิดชอบตรวจสอบไดตามหลกั ธรรมาภบิ าล
การเตรียมกฎหมาย กฎระเบียบท่ีเก่ียวของ: วเิ คราะหกฎระเบยี บที่เอ้ือ และท่ีเปน อุปสรรค หรือ
กฎหมายท่ีขัดกัน เพอ่ื ใหการดำเนินงานแบบบรู ณาการอยางมีประสทิ ธิภาพและปฏิบัตไิ ดจรงิ
ประโยชนท ่ีประชาชนจะไดรับ
1. เปน การแกป ญหาการกระจายอำนาจใหไปสสู ถานศึกษาทุกระดับอยางแทจ รงิ
2. สถานศึกษาทุกระดบั และประเภทการศึกษามีอิสระในการจัดการศึกษา
3. เปนการจดั สรรงบประมาณไดอยางคลองตวั ตอบสนองความตอ งการของสถานศึกษาและ

ชุมชนไดอ ยา งแทจรงิ
4. เปนการจดั การศึกษาทีต่ อบโจทยบ ริบทจงั หวัด
5. ประชาชนเขาถึงการศึกษาท่มี ีคณุ ภาพไดมาตรฐานสากลทดั เทียมนานาประเทศ

เงอื่ นไขความสำเร็จ เพ่อื เปน นวัตกรรมเชิงนโยบาย

1. มกี ฎหมายระเบียบทเี่ กย่ี วขอ ง ทนั สมยั สอดคลองกบั รา ง พระราชบัญญัติการศึกษาแหง ชาติ
พ.ศ. .... และกำหนดใหส ำนกั งานศกึ ษาธิการจังหวดั เปนราชการสว นภมู ภิ าค

2. เปนการบริหารงานแบบบูรณาการโดยใชจังหวัดเปนฐาน (Area-Based) ภายใตการจัดการ
ของสำนักงานศึกษาธกิ ารจงั หวดั

3. ผูบริหารองคกรหลักและในกำกับกระทรวงศึกษาธิการตองใหความสำคัญ จริงจังในการ
ผลกั ดันการกระจายอำนาจสกู ารปฏิบตั ิอยางเปน รูปธรรม

4. ใชบุคลากรและทรัพยากรจากหนวยงานทางการศึกษาเดิมมาปฏิบัติงานรวมกับสำนักงาน
ศกึ ษาธิการจังหวดั

5. ภาคประชาชน องคกรเอกชน และภาคีเครือขายเขามามีสวนรวมอยางเขมแข็งในการ
ขบั เคลือ่ นการศึกษาของจังหวัด

****************************