The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.

เล่มที่ 2 พัฒนาการองค์กรปกครองท้องถิ่นจากอดีต-ปัจจุบัน

Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search
Published by papichaya, 2022-02-09 03:45:56

125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 2

เล่มที่ 2 พัฒนาการองค์กรปกครองท้องถิ่นจากอดีต-ปัจจุบัน

๑๒๕ ปี

การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

เล่ม ๒

พัฒนาการองค์กร
ปกครองท้องถิ่น

จากอดีต - ปัจจุบัน

โกวทิ ย์ พวงงาม
ภิญญพันธุ์ พจนะลาวณั ย์

อลงกรณ์ อรรคแสง
พิชญ์ พงษ์สวสั ดิ์

โอฬาร ถิน่ บางเตียว
รอมฎอน ปั นจอร์

บรรณาธกิ าร: ธเนศวร์ เจรญิ เมือง

๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

125 Years: Local Government in Thailand, 1897 - 2022

เลม่ ๒ พฒั นาการองคก์ รปกครองทอ้ งถนิ่ จากอดตี -ปจั จบุ นั

ผูเ้ ขยี น โกวิทย์ พวงงาม ภญิ ญพนั ธุ์ พจนะลาวณั ย์
อลงกรณ์ อรรคแสง พิชญ์ พงษส์ วัสดิ์
โอฬาร ถิ่นบางเตยี ว รอมฎอน ปันจอร์

ISBN (ชุด) 978-616-588-850-9

พิมพ์ครั้งแรก มกราคม 2565

จำ� นวนพิมพ์ 500 เลม่

กองบรรณำธกิ ำร ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง ปฐมาวดี จงรักษ์
ณัฐกร วทิ ติ านนท์ สุภาภรณ์ อาภาวัชรตุ ม์

ออกแบบปก อารยา ฟา้ รุ่งสาง

พิมพท์ ่ี หจก. เชยี งใหมโ่ รงพมิ พ์แสงศลิ ป์ คำ� อธิบำยปกหน้ำ-หลงั
195-197 ถ.พระปกเกลา้ ต.ศรีภูมิ อ.เมอื ง ทั้งสองด้านเป็นภาพเดียวกัน
จ.เชยี งใหม่ 50200 โทร. 053-221212 ในหลวงรชั กาลท่ี 5 เสดจ็ ฯ ไปเปดิ
Email : [email protected] “ถนนถวาย” ท่ีท่าฉลอม เมือง
สมุทรสาคร เม่ือ 12 มีนาคม
สนับสนุนโดย มูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ร.ศ. 124 (พ.ศ. 2448) และตอ่ จาก
(ส�านักงานประเทศไทย) น้ันในปีเดียวกันท่าฉลอมก็ได้รับ
Konrad-Adenauer-stiftung, Office Thailand การยกระดับข้ึนเป็นสุขาภิบาล
แห่งแรกในต่างจังหวัด ต่อจาก
จดั พมิ พ์โดย ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง สขุ าภิบาลกรุงเทพฯ (พ.ศ. 2440)
ศนู ยส์ รา้ งสรรคเ์ มอื งเชยี งใหม่: แหลง่ เรยี นรนู้ อกหอ้ งเรยี น ทม่ี ำ: หอจดหมายเหตุแหง่ ชาติ
65/27 หมูท่ี 14 ต.สเุ ทพ อ.เมอื ง จ.เชียงใหม่ 50200
โทร. 081-952-3322

ขอ้ มูลทำงบรรณำนุกรมของหอสมุดแห่งชำติ
ธเนศวร์ เจรญิ เมือง.

125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. 2440-2565.-- เชียงใหม่ : เชียงใหม่โรงพิมพ์แสงศิลป์,
2565. 208 หนา้ .

1. การปกครองท้องถ่นิ -- ไทย. I. ชอ่ื เรอื่ ง.

352.1409593
ISBN 978-616-588-850-9

คำนำ

หนงั สือเลม่ น้ี “125 ปี การปกครองทอ้ งถนิ่ ไทย พ.ศ. 2440-
2565” เป็นเล่มท่ี 2 ในจำนวน 5 เล่ม เล่มน้ีว่ำด้วย “พัฒนาการของ
องค์กรปกครองท้องถ่ินจากอดีต-ปัจจุบัน” มีบทควำมรวม 6 ช้ิน
ท้ังหมดเขียนถึงองค์กรปกครองท้องถ่ินรูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์กำร
บริหำรส่วนตำบล (อบต.), เทศบำล, และองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด
(อบจ.) และองค์กรปกครองท้องถ่ินรูปแบบพิเศษซึ่งมีเพียง 2 แห่ง คือ
กรุงเทพมหำนคร (กทม.) และเมืองพัทยำ ปิดท้ำยด้วยกำรปกครอง
ทอ้ งถนิ่ ในเขตจังหวัดชำยแดนใต้

นี่คือกำรร่วมกันมองท้องถิ่นท่ีเป็นองค์กรปกครองต่ำง ๆ
จำกนักรัฐศำสตร์ นักกำรเมืองที่เคยเป็นอำจำรย์ นักประวัติศำสตร์
และคนทำงำนในพ้ืนท่ี โดยมีประเด็นสำคัญที่ไม่ต่ำงกันนัก นั่นคือ
คำถำมที่ว่ำ เหตุใดองค์กรปกครองท้องถ่ินแต่ละแห่งท่ีควรจะทำ
ประโยชน์อย่ำงมำกมำยกลับมีบทบำทท่ีจำกัดมำกต่อท้องถ่ินและ
คนในท้องถิ่น?

ดว้ ยคำรวะ
กองบรรณำธิกำร
12 พฤศจิกำยน 2564



สารบญั

หนา้

เลม่ ท่ี 2 พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถ่ิน จากอดีต-ปัจจบุ นั

คำ�น�ำ
บรรณาธิการ.................................................................................ก

6. องคก์ ารบริหารสว่ นต�ำ บล: พัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต
โกวทิ ย์ พวงงาม....................................................................................1

7. พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธิปไตยคร่ึงใบ
กอ่ นถึงรฐั ประหาร 2557
ภิญญพนั ธุ์ พจนะลาวณั ย์....................................................................43

8. องค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั : 88 ปี ของพฒั นาการทถ่ี กู ปิดลอ้ ม
ดว้ ยระบอบทีไ่ ม่เปน็ ประชาธปิ ไตย
อลงกรณ์ อรรคแสง............................................................................67

9. กรงุ เทพมหานคร - องค์กรปกครองท้องถนิ่ รูปแบบพเิ ศษ:
จากความใฝ่ฝันสูศ่ ูนย์รวมปัญหา
พิชญ์ พงษ์สวสั ดิ.์ ..............................................................................101

10. 43 ปี เมอื งพัทยา: 2521-2564 พัฒนาการ การเปลย่ี นผ่าน
และความทา้ ทายในอนาคต
โอฬาร ถ่นิ บางเตียว..........................................................................143

11. กระจายอำ�นาจ ออโตโนมี และอาร์เอสดี: สำ�รวจข้อถกเถียงเกีย่ วกบั
การปกครองตนเองในความขดั แย้งชายแดนใต้/ปาตาน ี
รอมฎอน ปันจอร.์ .............................................................................173



1

องค์การบรหิ ารส่วนตาบล: พัฒนาการและ
การเปล่ียนแปลงในอนาคต

โกวทิ ย์ พวงงาม1

บทความนี้ ต้องการวิเคราะห์การเกิดข้ึนและพัฒนาการของ
องค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.) การพัฒนาและข้อจากัด รวมท้ัง
แนวโน้มการเปลยี่ นแปลงในอนาคต

การเกดิ และพฒั นาการของ อบต.

การเกดิ ขน้ึ ของ อบต. เกิดข้ึนตาม พ.ร.บ. สภาตาบลและ อบต.
พ.ศ. 2537 เพื่อช่วยลดกระแสแรงกดดันจากสังคมท่ีมีการขับเคล่ือน
เรียกร้องให้มี “การเลือกต้ังผู้ว่าฯ” มาตั้งแต่หลังพฤษภาทมิฬ ในปี
พ.ศ. 2535 ในช่วงก่อนการเลือกตั้งท่ัวไปเมื่อวันที่ 13 กันยายน 2535
กระแสแนวคิดเรื่องการกระจายอานาจสู่ท้องถ่ิน เร่ิมปรากฏเด่นชัด

11 ศศ..ดดรร..โโกกววิทิทยย์์ พพววงงงงาามม ออดดีตีตคคณณบบดดีคีคณณะะสสังังคคมมสสงงเเคครราาะะหห์ศ์ศาาสสตตรร์์ มมหหาาววิิททยยาาลลัยัย
ธรรมศาสตร์ ระหว่างปี พ.ศ.2558 - 22556622ปปัจัจจจุบุบันนั เเปป็น็นสสมมาาชชิกกิ สภาผู้แทนราษฎร
แบบบัญชีรายชื่อ พรรคพลงั ท้องถิน่ ไท

1อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

2

ผ่านข้อเสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ซึ่งเป็นข้อเสนอในหลักการท่ีว่า
การเลือกต้ังผู้วา่ ฯ นั้นจะมีผลดีต่อกระบวนการพฒั นาประชาธปิ ไตยและ
อาจจะสามารถพัฒนาจังหวัดใหก้ ้าวหน้าดกี ว่าผวู้ ่าฯท่ีมาจากการแต่งต้ัง
หรือมีความชอบธรรมมากกว่า โดยแนวคิดดังกล่าวได้มีการเคล่ือนไหว
จากทั้งนักวิชาการจานวนหน่ึงและนักการเมืองจากพรรคการเมือง
จานวนหนึ่งได้นาเสนอเป็นนโยบายในการเลือกต้ังทั่วไป เช่น พรรค
พลงั ธรรม พรรคเอกภาพ พรรคเสรธี รรมและพรรคประชาธปิ ัตย์ เปน็ ตน้

ตอ้ งยอมรบั ว่าอิทธิพลทางความคิดและกระแสความเคลื่อนไหว
เพ่ือให้มีการกระจายอานาจสู่ท้องถ่ินและนาเสนออย่างเป็นรูปธรรม
เพื่อให้มีการเลือกต้ังผู้ว่าฯ เช่น ธเนศวร์ เจริญเมือง, นิธิ เอียวศรีวงศ์,
อัษฎางค์ ปาณิกบุตร, ถวิล ไพรสณฑ์ และ มานะ มหาสุวีระชัย เป็นต้น
ต่างก็ให้เหตุผลจุดดีของการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ว่าเป็นการเปิดโอกาสให้
ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองและสามารถกาหนดทิศทางในการ
พฒั นาจงั หวัดของตนเองได้มากขึ้น2

ภายหลังการเลือกต้ังเดือนกันยายน พ.ศ. 2535 นโยบายการ
เลือกตั้งผู้ว่าฯ กลับไม่ได้รับการผลักดันอย่างเป็นรูปธรรมจากรัฐบาล
ในช่วงนั้น แต่กลับกลายเป็นการเบี่ยงประเด็น โดยกระทรวงมหาดไทย

22สสรรปุ ุปคคววาามมจจาากกศศภุ ุภสสววสั สั ดด์ิ ชิ์ ชั ชัวาวลาลยย,์ 2,์ 526526,2พ, ลพวลตั วกัตากรากรรกะรจะาจยาอยำ� อนาานจาใจนใปนรปะรเทะเศทไทศย
ไหทนย้าห8น9้า-8990- 90

2 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

3

ได้เสนอ “ร่าง พ.ร.บ. สภาตาบลและ อบต. พ.ศ. 2537” ข้ึน โดยให้
สภาผู้แทนราษฎรในขณะนั้นพจิ ารณาและในทีส่ ดุ รา่ ง พ.ร.บ. สภาตาบล
และ อบต. พ.ศ. 2537 จึงประกาศใช้ เพื่อช่วยลดกระแสกดดันทาง
สังคมในการเสนอเร่อื ง เลือกตัง้ ผวู้ ่าฯ ลงไป

แต่อย่างไรก็ตาม ผลของการเคล่ือนไหวเรียกร้องเรื่องการ
กระจายอานาจสู่ท้องถ่ินในหลาย ๆ เร่ืองส่วนหนึ่งมีการเปล่ียนแปลง
เกดิ ข้ึนอยา่ งเปน็ รูปธรรม ไม่ว่าจะเป็นการอนุญาตให้สตรสี ามารถเขา้ รับ
ราชการในตาแหน่ง “ปลัดอาเภอ” ได้ การพยายามปรับโครงสร้างการ
ปกครองในระดับตาบล เพื่อเรียกร้องให้แก้ไขคาสั่งคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี
326 ลงวันท่ี 13 ธันวาคม พ.ศ. 2515 เพื่อให้สภาตาบลเป็นนิติบุคคล
รวมถึงข้อเรียกร้องให้รัฐกระจายอานาจสู่ท้องถิ่น เพราะรัฐรวมศูนย์
อานาจ ย่อมไม่อาจจะเป็นกลไกการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นให้สาเร็จได้
เพราะระบบราชการไม่สามารถเข้าถึงหรือเข้าใจชุมชนท้องถิ่นได้อย่าง
แท้จรงิ

คาสั่งคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515
ของรัฐบาลหัวหน้าคณะปฏิวัติ จอมพลถนอม กิตติขจร ทาให้ตาบล
มี “สภาตาบล” โดยถูกมองว่าเป็นเพียงรูปแบบของตัวแทนการ
รวมอานาจของกระทรวงมหาดไทย โดยเฉพาะการให้กานันเป็น
ประธานสภาตาบลและให้ผูใ้ หญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบล เป็นกรรมการ
สภาตาบลโดยตาแหน่ง แม้จะมีการแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิท่ี

3อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

4

ราษฎรเลือกตั้งมาหมู่บ้านละ 1 คน ก็ตาม และเห็นว่าเหตุผลหลาย
ประการที่อ้างไว้ในการเสนอบันทึกเหตุผลการเสนอตรากฎหมาย
“พ.ร.บ. สภาตาบลและ อบต. พ.ศ. 2537” โดยสรุปว่า สภาตาบลได้มี
การจัดตง้ั ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบบั ที่ 326 ลงวนั ท่ี 13 ธันวาคม
พ.ศ. 2516 ซ่ึงสภาตาบลตามประกาศคณะปฏิวัติดังกลา่ วไม่มีฐานะเป็น
นิติบุคคลทาให้การบริหารงานไม่สามารถดาเนินการไปได้อย่างมี
ประสิทธิภาพ ดังน้ัน จึงควรมีการปรับปรงุ ฐานะของสภาตาบลและการ
บริหารงานของสภาตาบลเสียใหม่ เพ่ือให้สภาตาบลสามารถรองรับการ
กระจายอานาจสู่ประชาชนได้มากยิ่งข้ึน (พ.ร.บ. สภาตาบลและอบต.
พ.ศ. 2537, อ้างใน ศุภสวัสดิ์ ชชั วาลย์, 2555)

เมื่อวันท่ี 2 ธันวาคม พ.ศ. 2537 รัฐบาลได้ออก พ.ร.บ. สภาตาบล
และ อบต. พ.ศ. 2537 โดยมีผลบังคับใช้ต้ังแต่วันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2538
ทาให้สภาตาบลมีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมีโครงสร้างการบริหาร
สภาตาบลใช้รูปแบบ “คณะกรรมการ” สมาชิกประกอบด้วย กานัน
ผู้ใหญ่บ้านและแพทย์ประจาตาบล เป็นสมาชิกโดยตาแหน่งและสมาชิก
ประเภทที่มาจากการเลือกต้ังของราษฎรในตาบลน้ัน หมู่บ้านละ 1 คน
อยู่ในวาระคราวละ 4 ปี กานันมีฐานะเป็นประธานกรรมการและ
รับผิดชอบในการปฏิบัติงานของสภาตาบล สภาตาบลแบบใหม่น้ีมี
หน้าที่พัฒนาตาบลตามแผนโครงการและงบประมาณของตนเอง

4 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

5

ส่วนรายได้มาจากการจัดสรรภาษี คา่ ธรรมเนียม คา่ ปรับจาก อบจ. และ
การจดั หาของสภาตาบลเอง ตลอดจนเงนิ อดุ หนุนของรฐั บาล

สภาตาบลใดที่มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณท่ี
ล่วงมาติดต่อกันสามปี เฉลี่ยไม่ต่ากว่าปีละ 150,000 บาท ให้กระทรวง
มหาดไทยประกาศจัดต้ังเป็น “องค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.)”
ซึง่ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถน่ิ ด้วย โครงสร้างการ
บริหาร อบต. ในยุคแรก ประกอบด้วย “สภา อบต.” ซึ่งมีสมาชิกโดย
ตาแหน่งและสมาชิกที่มาจากการเลือกต้ังเช่นเดียวกับ “สภาตาบล”
สมาชิกจะเลือก ประธาน รองประธาน และเลขานุการจากสมาชิก
กันเองตาแหน่งละ 1 คน คณะกรรมการบริหาร อบต. เป็นผู้รับผิดชอบ
การบริหารงานตามมติสภา อบต. ประกอบด้วย กานัน ผู้ใหญ่บ้าน 2 คน
และสมาชิกจากการเลือกต้ัง ไม่เกนิ 4 คน ซ่ึงจะเลือกกันเองให้ทาหนา้ ที่
ประธานกรรมการบริหาร อบต. และเลขานุการคณะกรรมการบริหาร
อบต. แต่มีการยกเว้นให้ใน 4 ปีแรก ให้กานัน ทาหน้าที่ ประธาน
กรรมการบริหาร อบต.

จึงเหน็ วา่ ในชว่ งปี 2538 ได้มีการประกาศให้สภาตาบล จานวน
618 แห่ง ได้รับการยกฐานะจัดต้ังเป็น อบต. และจนถึงเดือนมีนาคม
2539 มีสภาตาบลที่ได้รับการยกฐานะอีก 4,201 แห่ง จนกระทั่ง
ปัจจุบัน ต้ังแต่ปี พ.ศ. 2542 สภาตาบลท่ีเหลืออยู่ทั้งหมด ได้ยกฐานะ

5อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

6

เป็น อบต. จานวน 5,303 แห่ง3 แต่อย่างไรก็ตามเม่ือมีการประกาศ
สภาตาบล เป็นนิติบุคคลและยกฐานะเป็น อบต. ได้มีข้อวิพากษ์วิจารณ์
ในประเดน็ ขอ้ จากัดตา่ งๆ ในยคุ แรกอย่างกว้างขวาง

33 ขอ้ มูล ณ วันที่ 6 สงิ หาคม 2563 กองกฎหมายและระเบียบท้องถ่นิ กรมส่งเสรมิ
การปกครองทอ้ งถ่นิ
6 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

7

อบต. ยคุ 4 ปแี รก กานนั ผู้ใหญบ่ า้ น รกั ษาฐานอานาจและขอ้ จากดั

1. การยังคงให้กานัน ผู้ใหญ่บ้าน และแพทย์ประจาตาบล เป็น
สมาชิกสภาตาบลโดยตาแหน่ง รวมท้ังการให้กานันเป็น
ประธานกรรมการบริหาร อบต. และให้ ผู้ใหญ่บ้าน 2 คน
เป็นกรรมการบริหาร อบต. โดยตาแหน่ง สะท้อนให้เห็นการ
พยายามรกั ษาฐานอานาจในระดับตาบล หมูบ่ า้ น โดยกระทรวง
มหาดไทยและเป็นการขัดหลักการกระจายอานาจสู่ท้องถ่ิน
โดยพยายามให้ฝ่ายกานัน ผู้ใหญ่บ้าน เข้ามามีอานาจในการ
บรหิ ารทั้ง สภาตาบล และ อบต. ซึ่งเห็นวา่ เม่ือมีรัฐธรรมนญู ฯ
พ.ศ.2540 ที่กาหนดบทบัญญัติหมวดการปกครองท้องถิ่นไว้ใน
มาตรา 285 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต้องมี
สภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถ่ินหรือผู้บริหารท้องถ่ิน
สภาทอ้ งถิน่ ต้องมาจากการเลือกตง้ั คณะผบู้ รหิ ารท้องถิ่นหรือ
ผู้บริหารท้องถ่ินให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
หรือมาจากความเห็นของสภาท้องถิ่น ซึ่งทาให้ กานัน
ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบล ต้องหลุดจากประธาน
กรรมการบริหารและกรรมการโดยตาแหน่งไป

2. การกาหนดเกณฑ์การยกฐานะ “สภาตาบล” เป็น “อบต.” ที่มี
รายได้ ไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณปีที่ผ่านมาติดต่อกัน
3 ปี เฉลี่ยรายได้ไม่ต่ากว่า 150,000 บาท น้ัน อาจเป็นอัตรา

7อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

8

ที่ต่าเกินไปและขาดหลักเกณฑ์องค์ประกอบอื่น ๆ อาจจะ
ส่งผลให้ อบต. บางแห่ง ไม่สามารถจัดบริการสาธารณะได้
อย่างเหมาะสมหรือมีคุณภาพในการบริหารได้ แต่ยังเห็นว่า
อบต. อีกส่วนหนึ่ง กส็ ามารถจัดบริการสาธารณะและกิจกรรม
สาธารณะได้ดีอยู่บ้างแม้ว่าจะมีอุปสรรคต่าง ๆ อยู่ ซ่ึงใน
ประเด็นนี้ทาให้เห็นความเหลื่อมล้าระหว่าง อบต. ด้วยกันท่ีมีอยู่
จานวนมากถึง 5,303 แห่ง ท้ังเรื่องขนาดพ้ืนที่ รายได้และ
ความหนาแนน่ ของประชากร เป็นตน้
3. มีความพยายามที่จะเสนอ “ควบรวม” อปท. โดยเฉพาะ
อบต. และเทศบาลตาบล ทีม่ ีความเห็นว่า มีจานวนมากเกินไป
และมีลักษณะซ้อนทับพ้ืนที่ระหว่าง อบต. กับ เทศบาลตาบล
ท่ีได้รับการยกฐานะมาจากสุขาภิบาลว่าในหนึ่งตาบลมี อปท.
อยู่ 2 แห่ง เป็นจานวนมากถึง 793 แห่ง4 และมีข้อเสนอจาก
ร า ย ง า น แ น ว ท า ง ก า ร ป ฏิ รู ป ก า ร ก ร ะ จ า ย อ า น า จ แ ล ะ ก า ร
ปกครองท้องถ่ิน ของสภาปฏิรูปแห่งชาติให้ตาบลมี 1 หน่วย
อปท. ซ่ึงหมายความว่าเป็นแนวทางเสนอให้ อบต. ก็อาจต้อง
ควบรวมกับเทศบาลตาบลหรือเทศบาลตาบลควบรวมกับ
อบต. ไมท่ างใดกท็ างหนง่ึ

44ข้ออมมูลูลณณววันันทที่ 9ี่ 9มกมรการคามค2ม55285ส5ว่ 8นวสจิ ว่ ัยนแวลิจะัยพแฒั ลนะาพระัฒบนบารรูปะแบบแรลปู ะแโบครบงแสลร้าะงโคสรางนสกั รา้ ง
พสฒัำ� นนัการพะัฒบนบราปูรแะบบบแรลูปะแโคบรบงแสรลา้ ะงโกครรมงสส่งรเส้ารงิมกกรามรสปง่กเคสรรอิมงกสา่วรนปทกอ้ งคถรนิ่ องสว่ นทอ้ งถ่ิน

8 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

9

นอกจากนี้ในการจัดทาร่างกฎหมาย “ประมวล
กฎหมาย อปท.” โดยระบุไว้ในส่วนท่ี 2 “การรวม” มาตรา
15 “ใหร้ วมองคก์ ารบริหารส่วนตาบลและเทศบาลทมี่ ีรายได้
ไม่รวมเงินอุดหนุนต่ากว่ายี่สิบล้านบาทก่อนปีที่มีการรวม
และมีจานวนประชากรต่ากว่าเจ็ดพันคนเข้าด้วยกันหรือกับ
องค์การบริหารส่วนตาบลหรือเทศบาลแห่งอื่นท่ีมีพ้ืนที่
ติดกันและในอาเภอเดียวกันภายในสามปี นับต้ังแต่วันที่
ประมวลกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีผลใช้
บังคับและให้มีฐานะเป็นเทศบาล โดยให้ทาเป็นประกาศ
กระทรวงมหาดไทยตามมาตรา 12

ให้ กระท รวงมหาดไท ย วางระเบี ยบ กาห น ด
หลักเกณฑ์และวิธีการในการรวมองค์กรบริหารส่วนตาบล
และเทศบาลให้แล้วเสร็จภายในหน่ึงปี นับต้ังแต่วันท่ี
ประมวลกฎหมายนี้มีผลใช้บังคบั ”
4. อบต. ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แม้จะมีความเห็นและข้อถกเถียง
เรื่องจานวน อบต. ที่มากเกินไป โดยเฉพาะ อบต. จานวนมาก
ถึง 4,270 หรอื เกือบรอ้ ยละ 85 ของจานวน อบต. ทัง้ หมด ที่มี
รายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนต่ากว่า 50 ล้านลงมาทาให้ศักยภาพ
ในการจัดบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะที่ไม่รองรับ
กับภารกิจหรือหน้าที่และอานาจของ อบต. จึงเป็นท่ีมาของ
แนวคดิ “การรวม” หรือ “ควบรวม” อปท. เข้าดว้ ยกัน

9อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

10

10

พัฒพนฒั านกาากราขรอขงองอบอบตต. .

รพะ.รเพรรบ.ะวบี.ยรมเ.บบ.ตบียลกักว.บักากอ่ ลกรักนษนักาบอ่ขทณรษนรึ้นบี่จิหทณะเระปจี่าปิหะม็นะราปกามงตรเกคาาางปเนคาบรป็นนรใอล็นนใองอนมตงอทบตีกทบา้อาตา้บอตบนง.ง.ลลทันใทใมนมน่ีเ่ี ปาาพปพปตต็นัจัจ..าศาศผจจมม.ู้ดุ.บุบลลู2แนั2ันา4าล4ดพ5ดพ5ับโ7บับด7บวนทยว่านทับกี่ก่าับไ่ีาตกาดนไั้ตงหาม้ดแันั้งหนีค้มตแดวนผ่กีคตาใู้ใาดว่กมหหราใพา้เหญมหกรยล่บพิด้เหากา้ขายยลยิดนึ้นาาบามขจขยย้จาะึ้อนานัดบมงมขี้จาอนัดง
รวมภตาัวรกกิจันชข่ว้ึนยเเปห็ลนือตทาาบงลรามชกีกาารนในันกเปาร็นปผกู้ดคูแรอลงทโด้อยงทกี่นาน้ันันๆผซู้ใ่ึงหต่อญม่บา้าในนปจี ะมี
ภารพก.ศิจ.ช2่ว4ย8เห5 ลไดือ้มทีกาางรรปารชับกปารรุใงนตกาบารลปโกดคยรกอระงทท้อรวงงทมี่นหั้นาดๆไทซยึ่งตแ่อต่มงตาั้งในปี
พ.ศป. ล2ั ด4อ8า5เภไอดป้ มรีกะาจราปตราับ ปล แรลุงตะกาาบหลน ดโดใหย้ มกี ครณะทะรกวรรงมกหาารดตไาทบยล แแลตะ่งต้ั ง
ปลัคดณอาะเกภรอรมปกราะรจหามตู่บา้ นบลเพแื่อลชะ่วกยาเหลนือดบใรหิห้มาีรครณาชะกการรทมานกุบาารรตุงาทบ้อลงทแี่ ละ
คณตะ่อกมรารใมนกปาี พรห.ศม. ู่บ24้า9น9 เกพรื่อะทชร่ววยงเมหหลาือดบไทรยิหไาดร้รริเราิ่มชจกัดาตรั้งทสาภนาตุบาาบรลุงขท้ึน้องท่ี
ต่อมเพา่ือในใหป้รี พาษ.ศฎ.ร2ได4้9ม9ีส่วกนรระ่วทมรใวนงกมาหราปดกไคทรยอไงดต้รนิเรเอิ่มงจอัดีกตรั้งูปสแภบาบตหาบนึ่ลงข้ึน
เพ่ือให้ราษฎรได้มีส่วนร่วมในการปกครองตนเองอีกรูปแบบหน่ึง

10 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

11

โดยให้จังหวัดและอาเภอดาเนินการเปิดสภาตาบลข้ึน อยู่ภายใต้การ
ควบคุมของผู้ว่าฯ และนายอาเภอ และจนถึงวันท่ี 30 ธันวาคม 2499
สามารถจัดต้ังสภาตาบลและเปิดสภาตาบลครั้งแรกทั่วประเทศ จานวน
4,475 ตาบล

นับเป็นพนื้ ฐานการให้สิทธิแกร่ าษฎรในการมีส่วนร่วมในการจัดการ
ปกครองบารุงความเจริญในท้องท่ีของตนเอง ท่ีกระทรวงมหาดไทยได้
วางระเบียบเรื่องการบริหารราชการส่วนตาบล ในรูปแบบการดาเนินงาน
ของสภาตาบล ดังนี้

1. สมาชิกสภาตาบล เลือกต้ังโดยราษฎรในหมู่บ้าน
หมู่บ้านละ 2 คน หรือนายอาเภอเลือกโดยปรึกษา
คณะกรรมการหมบู่ า้ นและคณะกรรมการตาบล

2. นายอาเภอเป็นประธานสภาตาบลโดยตาแหน่ง
รองประธานสภาตาบลมาจากการเลือกต้ังของสมาชิก
กันเอง เลขานกุ ารสภาตาบลให้สมาชิกเลอื กครปู ระชาบาล
หรอื ราษฎรที่มีคณุ สมบัติพอจะทาหนา้ ทไ่ี ด้

3. สมาชิกสภาตาบลมีสิทธิสอบถามข้อเท็จจริงจาก
คณะกรรมการตาบลเสนอให้จัดทา ระงับการปฏิบัติ
เสนอให้สอบสวนการปฏิบัติทม่ี ิชอบและเสนอให้ตั้งข้อ
รังเกียจข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานใน
ตาบลซงึ่ ประพฤตชิ ว่ั หรือเบยี ดเบียนขม่ เหงราษฎร

11อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

12

4. แนะนาให้เปิดโอกาสผู้หญิงมีส่วนร่วมในการสมัครรับ
เลอื กต้งั

อย่างไรก็ตาม การบริหารงานในรูปแบบสภาตาบล ก็พบกับ
ปัญหามากหลายประการ เพราะการบริหารผูกขาดโดยบรรดาข้าราชการ
เช่น นายอาเภอเป็นประธานสภาตาบล คณะกรรมการตาบล ประกอบด้วย
ครูประชาบาลเป็นเลขานุการและหัวหน้าส่วนราชการในตาบล จึงมี
โอกาสครอบงาสมาชกิ หรอื อาจมคี วามเกรงใจ ทีส่ าคัญรายได้ที่จะพัฒนา
ท้องถ่ินก็ต้องอาศัยส่วนกลาง ส่วนประชาชนก็ขาดความตระหนักและ
เอาใจใส่การปกครองตาบลน้อย

ดังน้ันในเวลาต่อมารัฐบาลได้ตรา พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการ
ส่วนตาบล พ.ศ. 2499 ประกาศใช้เม่ือวันที่ 17 มกราคม 2500 โดย
กาหนดหลักเกณฑ์ให้ตาบลยกฐานะเป็น “องค์การบริหารส่วนตาบล”
หรอื เรยี กยอ่ วา่ “อบต.” โดยในการจดั ตั้งมีหลกั เกณฑ์ ดังนี้

1) พิจารณารายได้ภาษีบารงุ ท้องทีต่ งั้ แต่ 10,000 บาท ขึ้นไป
2) มีพ้ืนท่ีต้ังแต่ 50 ตารางกิโลเมตร ความหนาแน่นพลเมือง

เฉลย่ี 100 คน/ตารางกโิ ลเมตร
3) ความสนใจของประชาชนและสภาพภูมปิ ระเทศ

12 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

13

สว่ นโครงสร้างของ อบต. ประกอบดว้ ย 2 สว่ น ไดแ้ ก่

(1) สภาตาบล ประกอบด้วยกานันและผู้ใหญ่บ้านเป็นสมาชิก
โดยตาแหน่ง มีสมาชิกท่ีมาจากการเลือกตั้งของราษฎรใน
หมู่บ้านละ 1 คน อยู่ในวาระ 5 ปี เพ่ือทาหน้าที่นิติบัญญัติ
ในการตราข้อบญั ญัติตาบล

(2) คณะกรรมการตาบล ทาหน้าท่ีดูแลรับผิดชอบการบริหาร
กิจการส่วนตาบลซึ่งมีกานันเป็นประธาน มีแพทย์ประจา
ตาบล ผู้ใหญ่บ้านกับกรรมการอ่ืนท่ีนายอาเภอแต่งต้ังจาก
ครูใหญ่ของโรงเรียนในตาบลหรือผู้ทรงคุณวุฒิ จานวน
ไมเ่ กิน 5 คน

สาหรับหน้าท่ีของ อบต. ให้ทาหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย
ป้องกันระงับโรคติดต่อ ส่งเสริมการศึกษาและการทามาหากินของ
ราษฎร ส่งเสริมศาสนา วัฒนธรรม ศีลธรรม เป็นต้น ซึ่งในคร้ังแรก
กระทรวงมหาดไทยได้พิจารณาประกาศจัดตั้ง อบต. ไปจานวน 59 แห่ง
และในเวลาต่อมา การบริหารดาเนินงานของ อบต. ก็มีปัญหาตามมา
มากเช่น รายไดไ้ มเ่ พียงพอในการจัดทาโครงการพัฒนาตา่ ง ๆ ตามความ
ต้องการของประชาชน ความไม่เข้าใจและการมีส่วนร่วมของประชาชน
ในการเข้าร่วมกิจกรรมมีน้อยและที่สาคัญ อบต. ยังถูกครอบงาจาก
ขา้ ราชการ ซึ่งในที่สุดกระทรวงมหาดไทยก็ปรับวิธีการบรหิ ารตาบลใหม่
ตามคาส่ังกระทรวงมหาดไทยเลขที่ 278/2509 ลง วันท่ี 1 มีนาคม 2509

13อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

14

โดยให้ยกเลกิ คณะกรรมการตาบลคงเหลือเพียง “สภาตาบล” ทาหน้าที่
บริหารตาบลทีก่ วา้ งขวางกว่าเดมิ

แต่ในที่สุด เมื่อจอมพลถนอม กิตติขจร ในฐานะหัวหน้าคณะ
ปฏิวัติ ได้ออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม
2515 ประกาศยกเลิกการบริหารงานในตาบลใหม่ทั้งหมด คงให้มีเพียง
“สภาตาบล” เพียงรูปแบบเดียวและไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยให้มี
คณะกรรมการสภาตาบลประกอบด้วย กานันเป็นประธาน ผู้ใหญ่บ้าน
แพทย์ประจาตาบลและกรรมการผู้ทรงคุณวฒุ ิที่ราษฎรเลือกตั้ง หมู่บา้ น
ละ 1 คน เป็นกรรมการและเลขานุการแต่งต้ังจากครูประชาบาล
ท่ีปรกึ ษาสภาตาบลแต่งตง้ั จากปลัดอาเภอหรือพัฒนากร

จึงกล่าวได้ว่า กว่าจะมาเป็น อบต. ที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบันมี
พฒั นาการมายาวนาน ซ่ึงผลของการขบั เคลือ่ นให้ “สภาตาบล” เป็นนิติ
บุคคล ได้มีการเรียกร้องมาเป็นระยะภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม
2516 ในยุคประชาธิปไตยเบ่งบาน มาจนกระทั่งภายหลังพฤษภาทมิฬ
พ.ศ. 2535 ก็มกี ระแสเรียกรอ้ งให้มีการเลือกต้งั ผู้วา่ ฯ จนในที่สุดรฐั บาล
นายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรีสมัยน้ัน ได้เสนอ พ.ร.บ. สภาตาบล
และ อบต. พ.ศ. 2537 จึงไดก้ าเนดิ “อบต.” ขึ้นมาใหม่ ดังกล่าว

14 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

15

การเกิดข้ึนของ อบต. ตามกฎหมาย พ.ศ. 2537 ได้มีการปรับปรุง
และพัฒนารูปแบบทั้งในแง่โครงสร้างและอานาจหน้าที่ มาเป็นระยะ ๆ
ดงั นี้

1. อบต. ระยะแรก เป็นระยะที่ใช้รูปแบบ The Commission Form
หรือเรียกว่า “คณะกรรมการบริหาร อบต.” โดยมีกานันเป็น
ประธานคณะกรรมการบริหาร อบต. เฉพาะในช่วง 4 ปีแรก แต่ก็มี
กรรมการบริหาร อบต. จากผู้ใหญ่บ้านอีก 2 คน ส่วนสมาชิกสภา
อบต. ก็ยังคงมีผู้ใหญ่บ้านและแพทย์ประจาตาบล เป็นสมาชิกโดย
ตาแหน่ง กบั สมาชกิ สภา อบต. โดยการเลือกตั้งจากราษฎรหมู่บา้ น
ละ 2 คน ซึ่งระยะแรกน้ีได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่า อบต. ยังไม่
เป็ น ป ระ ช า ธิป ไต ย เต็ ม รูป แ บ บ แ ต่ ยั งถู ก แ ท รก แ ซ งจ าก ก านั น
ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบลท่ีเข้าเป็นสมาชิก อบต. โดย
ตาแหน่งและอาจจะใช้อานาจหรืออิทธิพลเดิมของกานันเข้า
แทรกแซง อบต. ได้

2. อบต. ระยะท่ีสอง เป็นระยะท่ีปรับรูปแบบการบริหาร อบต. เป็น
“ระบบสภา” (Parliamentary system) แบบสภานายกเทศมนตรี
(The council - Mayor Form) เพ่ือให้สอดคล้องกับบทบัญญัติใน
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 ในหมวดว่าด้วยการ
ปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา 285 ที่กาหนดองค์ประกอบของ
อปท. ต้องมีสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหาร

15อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

16

ท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกต้ัง คณะผู้บริหาร
ท้องถ่ินให้มาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนหรือมาจาก
ความเห็นของสภาท้องถิ่น จึงได้มีการแก้ไขเพ่ิมเติม พ.ร.บ. สภา
ตาบลและอบต. พ.ศ.2537 (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542 และต่อเน่ืองมา
ในปี พ.ศ. 2546 รัฐบาลได้เสนอขอปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ. ดังกล่าว
อีกเป็น (ฉบับที่ 4) สาระโดยสรุปเปลี่ยนชือ่ “คณะผู้บริหาร อบต.”
จากเดิม “ประธานคณะกรรมการบริหาร อบต.” มาเป็น “นายก
อบต.” และ “รองนายก อบต.” และแก้ไขที่มาของ นายก อบต.
ใหม้ าจากการเลือกตง้ั โดยตรงของประชาชน
3. อบต. ระยะท่ีสาม เป็นการปรับโครงสร้าง “จานวนสมาชิกสภา
อบต.” ให้ข้ึนอยู่กับจานวนหมู่บ้านและเขตเลือกต้ังในแต่ละ อบต.
ให้ถือเขตหมู่บ้านเป็นเขตเลือกต้ัง เว้นแต่ในหมู่บ้านใดท่ีมีราษฎร
อยู่ในหมู่บ้านที่อยู่ในเขต อบต. นั้นไม่ถึง 25 คน ให้รวมหมู่บ้านนั้น
กับหมู่บ้านทม่ี ีพ้ืนท่ีตดิ ต่อกันและเมื่อรวมกันแล้วจะมรี าษฎรถึง 25
คน เป็นเขตเลือกตั้งเดียวกัน การนับจานวนราษฎรดังกล่าวให้นับ
ณ วันที่ 1 มกราคมของปีท่ีมีการเลือกต้ังซึ่งเป็นไปตามการแก้ไข
เพมิ่ เติม พ.ร.บ.สภา ตาบลและ อบต. (ฉบับท่ี 7) พ.ศ.2562 โดยให้
มีสมาชกิ สภา อบต. ดังนี้
1) อบต. ใดมี 1 เขตเลือกต้งั ใหม้ ีสมาชกิ สภา อบต. ได้ 6 คน
2) อบต. ใดมี 2 เขตเลือกตั้ง ให้มีสมาชิกสภา อบต. ได้ เขต

เลอื กต้ังละ 3 คน รวม 6 คน

16 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

17

3) อบต. ใดมี 3 เขตเลือกต้ัง ให้มีสมาชิกสภา อบต. ได้เขต
เลือกตง้ั ละ 2 คน รวม 6 คน

4) อบต. ใดมี 4 เขตเลือกตั้ง ให้มีสมาชิกสภา อบต. ได้เขต
เลือกตั้งละ 1 คน เว้นแต่เขตเลือกตั้งใดมีจานวนราษฎรมาก
ท่ีสุดสองเขตเลือกต้ังแรก ให้เขตเลือกต้ังนั้นมีสมาชิกสภา
อบต. เพิม่ ขนึ้ อกี เขตเลือกตั้งละ 1 คน รวม 6 คน

5) อบต. ใดมี 5 เขตเลือกต้ัง ให้มีสมาชิกสภา อบต. ได้เขต
เลือกตั้งละ 1 คน เว้นแต่เขตเลือกต้ังใดมีจานวนราษฎรมาก
ท่ีสุด ใหเ้ ขตเลือกตงั้ นน้ั มีสมาชกิ เพมิ่ ขน้ึ อีก 1 คน รวม 6 คน

6) อบต. ใดมี 6 เขตเลือกต้ังหรือมากกว่า 6 เขตเลือกตั้งข้ึนไปให้
มีสมาชกิ สภา อบต. ได้เขตเลอื กต้งั ละ 1 คน

17อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

18
18

นนับับตต้ังั้งแแตต่ม่มีกีกาารรจจัดัดต้ัง อบต. ตาม พ.รร..บบ..สสภภาาตตาาบบลลแแลละะออบบตต. .
พพ.ศ.ศ. .22553377เปเป็น็นตต้น้นมมาา แแมม้ว่าจะได้มีการจัดตตั้ง้ัง ออบบตต..คครรออบบคคลลุมุมพพื้นื้นทที่ ี่
ททกุ ุกตตาาบบลลทท่วั ัว่ปปรระะเเททศศไไททยย จจานวน 5,303 แห่ง55 แแลล้วว้ กก็ต็ตาามมแแตตก่ ก่ ย็ ็ยังังเหเห็น็นว่วา่า
ออบบตต. .ไดได้ม้มีกีกาารรปปรรับับเเปปลล่ีย่ียนนใในนหหลลาายยๆๆ ปปรระะเเดด็น็นเเสสมมออมมาาเชเช่น่นกกาารรปปรัรบับ
โคโครรงสงสรร้า้างงอองงคค์ป์ปรระะกกออบบขขอองงผผู้บู้บรริหิหาารร ออบบตต.. สสมมาาชชิกิกสสภภาาออบบตต..กกาารรปปรับรับ
เกเกณณฑฑ์ป์ปรระะชชาากกรรใในนกกาารรเเปป็น็น ออบบตต.. ออยย่า่างงตต่า่าตต้อ้องงมมีปีปรระะชชาากกรรไมไม่น่น้อ้อยยกกว่วา่า
22,0,00000คคนนกกาารรเเพพิ่มิ่มออาานนาาจจ ออบบตต.. แแลละะขข้อ้อเเสสนนออปปฏฏิริรูปูปออบบตต. .ในในกกาารร

ป5 ขกป55ก้อขคขกาม้อรคร้ออูลมปรมงอูลกลูณสงคณสว่ ณวรน่วันวอนทันวทงท้อทสันี่อ้ง6่ีว่ทงถ6นถส่ิน่ี ส่ิน6งิทิงห้อหสางาคิงคถหมมิ่นา2ค255ม66332กก5ออ6งงก3กฎฎกหหอมมงาากยยฎแแหลละะมรราะะยเเบแบยีลยี บะบทรท้อะ้องเงบถถนิ่ียิน่ บกกทรรมอ้ มสงส่งถ่งเ่ินสเสรรมิกมิกรกามราสร่งเสริม
18 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

19

ยกร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น ซ่ึงได้ส่งสัญญาณถึงความไม่ลงตัวหรือ
ความไม่แน่นอนของความเป็นอยู่และดารงอยู่ของ อบต. เป็นระยะๆ
โดยเฉพาะโจทย์อันเปน็ ข้อเสนอตอ่ อบต. มีหลายประเดน็ ดงั น้ี

1. ในร่างประมวลกฎหมายท้องถ่ิน ได้มีการบัญญัติให้รวม อบต.
และเทศบาลเข้าด้วยกัน ตามท่ีกล่าวไว้แล้วตอนต้น โดย อบต.
ที่มีรายได้ต่ากว่า 20 ล้านบาทและมีจานวนประชากรต่ากว่า
7,000 คน ให้ดาเนินการรวมให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปี นับต้ังแต่
วันทป่ี ระมวลกฎหมายประกาศใช้

2. พ้ืนท่ีนอกเหนือจากเขตเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร มีข้อเสนอ
ให้ในตาบลหนึ่ง ๆ ให้มีหน่วย อปท. เพียงหน่วยเดียว เช่น
หากพ้ืนที่ตาบลใด มี อปท. ซ้อนทับกันอยู่ 2 แห่ง โดยมีทั้ง อบต.
และเทศบาลตาบล อยู่ในตาบลเดียวกัน ก็ให้ดาเนินการ
“ควบรวม” หรือ “รวม” ให้เหลือเพียงหน่ึงหน่วย อปท.
สาหรับ อบต. และ เทศบาลตาบล ทีม่ ีพืน้ ที่ซ้อนทับกันในตาบล
เดียวกนั มจี านวน 793 แหง่ 6

3. อบต. จานวนหนึ่ง ยังมีข้อจากัดทางด้านรายได้หรือมีฐานะ
การเงินการคลัง ซึ่งมีเงินจากการเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียม

66ขขอ้ ้อมมลู ูลณณวันทวันี่ 9ทม่ี ก9รามคมกร2า55ค8มสา2น5ัก5พ8ฒั นสา�ำรนะักบพบัฒรูปนแาบรบะแบลบะโครรูปงแสบร้าบงแกลระมโสคง่ เรสงรสมิ ร้าง
การรมปสกง่ คเรสอรงิมทกอ้ างรถปิน่ กอคา้ รงใอนงหทน้อังงสถอื ่ินโกอว้าทิ งยใน์ พโวกงวงาิทมยก์ พาวรปงงกาคมร,อกงทา้อรงปถกนิ่ คไทรอยงหทล้อักงกถาร่นิ แไลทะย
มหติ ลิใกัหกมา่ในรอแนลาะคมติต(ใิพหิมมพ่ใ์คนรอ้ังทน่ี า9)ค2ต55(9พิมพค์ รง้ั ที่ 9) 2559

19อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

20

ต่าง ๆ ได้น้อย และไม่สามารถท่ีจะเล้ียงตัวเองได้และมีรายได้
เท่ากับและต่ากว่า 40 ล้านบาทลงมา มีจานวน 5,200 แห่ง
หรือประมาณร้อยละ 95 ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการจัดทาบริการ
สาธารณะและกิจกรรมสาธารณะตามหน้าท่แี ละอานาจได้

ทั้งน้ีเมื่อได้พิจารณาหน้าท่ีและอานาจของ อบต.
ตาม พ.ร.บ. สภาตาบลและ อบต. พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติมถึง
ฉบับที่ 7 พ.ศ. 2562

1) มีอานาจหน้าที่ในการพัฒนาตาบล ท้ังในด้าน
เศรษฐกิจ สงั คมและวัฒนธรรม (มาตรา 66)

2) มีหน้าทีต่ อ้ งทาในเขต อบต. ดังน้ี (มาตรา 67)
(1) จัดใหม้ แี ละบารุงรักษาทางน้าทางบก
(2) รกั ษาความสะอาดของถนน ทางนา้ ทางเดิน
และที่สาธารณะ รวมทั้งกาจัดมูลฝอยและ
สิง่ ปฏกิ ูล
(3) ปอ้ งกันโรคและระงับโรคติดต่อ
(4) ป้องกันและบรรเทาสาธารณภยั
(5) สง่ เสรมิ การศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม
(6) ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน
ผ้สู งู อายุ และผพู้ ิการ
(7) คุ้มครอง ดูแลและบารุงรักษาทรัพยากร
ธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม

20 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

21

(8) บารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญา
ท้องถิน่ และวัฒนธรรมอันดขี องทอ้ งถิน่

(9) ปฏิบัติหน้าท่ีอ่ืนตามท่ีทางราชการมอบหมาย
โด ย จั ด ส ร ร ง บ ป ร ะ ม า ณ ห รื อ บุ ค ล า ก ร ให้
ตามความจาเปน็ และสมควร

3) อบต. อาจจัดทากิจกรรมในเขต อบต. ดังนี้
(มาตรา 68)
(1) ให้มนี า้ เพ่อื การอุปโภค บริโภคและการเกษตร
(2) ให้มีและบารุงการไฟฟ้าหรือแสงสว่างโดย
วิธีอนื่
(3) ให้มีและบารุงรักษาทางระบายน้า
(4) ให้มีและบารุงสถานที่ประชุมการกีฬา
การพักผ่อนหยอ่ นใจและสวนสาธารณะ
(5) ให้มีและส่งเสริมกลุ่มเกษตรกรและกิจการ
สหกรณ์
(6) สง่ เสริมใหม้ ีอตุ สาหกรรมในครอบครัว
(7) บารุงและส่งเสริมการประกอบอาชีพของ
ราษฎร
(8) การคุ้มครองดูแลและรักษาทรัพย์สินอันเป็น
สาธารณสมบตั ิของแผน่ ดิน
(9) หาผลประโยชน์จากทรัพยส์ ินของ อบต.

21อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

22

(10) ใหม้ ีตลาด ทา่ เทยี บเรือและทา่ ขา้ ม
(11) กิจกรรมเกย่ี วกับการพาณชิ ย์
(12) การทอ่ งเทย่ี ว
(13) การผงั เมอื ง
4) หน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม หรอื องคก์ ารหรือ
หน่วยงานของรัฐ ในอันที่จะดาเนินกิจการใดๆ
เพื่อประโยชน์ของประชาชนในตาบลต้องแจ้งให้
อบต. ทราบล่วงหน้าตามสมควร หาก อบต.
มคี วามเห็นเกยี่ วกบั การดาเนนิ กิ จ ก ารดั งก ล่ าว
ให้นาความเห็นของ อบต. ไปประกอบการ
พจิ ารณาดาเนินกิจการนนั้ ดว้ ย (มาตรา 69)

ในการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. สภาตาบลและ อบต. พ.ศ. 2537
ฉบับที่ 7 พ.ศ. 2562 ได้เพ่ิมอานาจหน้าที่ในส่วนของด้านการจราจร
(มาตรา 67(1/1) กาหนดให้ อบต. มีอานาจหน้าที่รักษาความเป็น
ระเบียบเรียบร้อย การดูแลการจราจรและส่งเสริมสนับสนุนหน่วยงาน
อ่ืนในการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวและเพ่ิมอานาจหน้าที่ด้านการศึกษา
การจัดการส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา ศาสนา วัฒนธรรม
และการฝึกอบรมให้แก่ประชาชน รวมท้ังการจัดการหรือการสนับสนุน
การดูแลและพัฒนาเด็กเล็ก ตามแนวทางท่ีเสนอจากกองทุนเพื่อความ
เสมอภาคทางการศกึ ษา

22 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

23

กา้ วขา้ มข้อจากัดมาเป็นการพฒั นาบริการสาธารณะทีด่ ี

ใน พ.ร.บ. กาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่
องค์กรปกครองท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กาหนดให้ อบต. มีอานาจและ
หน้าท่ีในการจัดบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนใน
ท้องถิ่นของตนเองตามมาตรา 167 ซึ่งกาหนดอานาจและหน้าท่ีไว้
กว้างขวางมากและครอบคลุมเกือบทุกๆ ด้าน ยกเว้นด้านความม่ันคง
ดา้ นการทหาร ด้านการเงินการคลัง ด้านการต่างประเทศ ด้านศาลและ
ตุลาการและด้านการทูต เป็นต้น ซึ่งภารกิจหน้าที่เหล่านี้ถือว่าเป็นเรื่อง
ของรัฐส่วนกลางและเป็นที่น่าสังเกตว่าอานาจและหน้าท่ีตามมาตรา 16
แห่ง พ.ร.บ. กาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542 น้ี
ยังให้อานาจและหน้าท่ีกับเทศบาลและเมืองพัทยาด้วย โดยอานาจและ
หน้าทนี่ ี้ไม่ไดค้ านึงถงึ ขนาดและศักยภาพในการจัดบริการสาธารณะของ
อปท. แต่อย่างใด โดยเฉพาะการให้ อบต. ซ่ึงเห็นว่าเป็นพ้ืนที่ท่ี
รับผิดชอบส่วนใหญ่ อยู่ในเขตชนบทและมีงบประมาณรายได้น้อยกว่า
เทศบาลเมืองและเทศบาลนครอย่างชัดเจน แต่ต้องกลับมามีหน้าที่
รับผิดชอบเฉกเช่นเดียวกันกับเทศบาลและเมืองพัทยาโดยไม่ได้คานึงถึง
ความสามารถตามศกั ยภาพดงั กล่าวแต่อยา่ งใด

77มาตตรราา1166พพ.ร..รบ.บ. ก. กาหำ� นหดนแดผแนผแนลแะลขะัน้ ขตนั้อนตกอานรการระกจารยะอจาานยาอจำ� ในหา้แจกใอ่ หงแ้คก์ รอ่ ปงกคคก์ รรอปงกทคอ้ รงอถ่ินง
พท.อ้ศง.2ถ5นิ่42พใน.ศโ.ก2ว5ทิ 4ย2์ พใวนงงโากมว.ทิ 25ย5์ 9พหวนง้างา5ม43.-524545. 9 หนา้ 543-544.

23อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

24

จึงกล่าวได้ว่า การออกแบบการกระจายอานาจตามหน้าที่
อปท. ควรจะต้องคานึงถึงหลักความสามารถและศักยภาพของ อปท.
และการกาหนดให้ อปท. ทุกประเภทมีหน้าท่ีความรับผิดชอบ
เหมือนกันหรือมีการถ่ายโอนภารกิจในแบบเดียวกันแบบปูพรมหรือที่
เรียกว่าการกระจายอานาจแบบสมมาตร (Symmetric devolution)
ก็อาจไม่สอดคล้องกับศักยภาพและความจาเป็นในเชิงบริบทพ้ืนที่ของ
อปท แต่ละแห่ง (วีระศักดิ์ เครือเทพและคณะ, 2558) และให้ความเห็น
ว่าต้องมีการกาหนดโครงสร้าง อปท. ให้เหมาะสม แล้วจึงออกแบบ
ภารกิจหน้าท่ีให้สอดคล้องกับศักยภาพ (Capacity) บริบทความจาเป็น
(Local needs) และการเข้าถึงได้ง่ายของประชาชน (Accessibility)
ในแตล่ ะพน้ื ท่ี8

นอกจากนี้ การทาหน้าที่เพื่อการจัดบริการสาธารณะและ
กิจกรรมสาธารณะของ อบต. ยังคงมีปัญหาอุปสรรคเรื่อง ความซ้าซ้อน
ระหว่างสว่ นราชการของส่วนกลางและส่วนภูมิภาค แม้วา่ ในบางภารกิจ
ส่วนราชการจะต้องถ่ายโอนเพียงภารกิจ(งาน)มาให้ กับ อบต.
แต่บุคลากรและงบประมาณ กลับมไิ ดถ้ ่ายโอนมาดว้ ยหรือมิไดส้ นับสนุน
งบประมาณและบุคลากรมาให้แต่อย่างใด ซ่ึงเป็นประเด็นที่ อบต.
ได้เรียกร้องถึงการถ่ายโอนภารกิจให้ครบถ้วนท้ัง งาน งบประมาณและ

88 ดูเพ่ิมเตมิ ใน วีระศักด์ิ เครือเทพ. 2558. 15 ปกี ารกระจายอำ�านาจในประเทศไทย
หนา้ 139-170

24 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

25

บุคลากรด้วย รวมทั้งหาแนวทางแก้ไขกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องในภารกิจที่
ซา้ ซอ้ นกบั อปท. เชน่ กนั

ในขณะเดียวกัน แม้ว่า อบต. จะมีปัญหาอุปสรรคดังท่ีกล่าว
มาแล้วก็ตาม แต่ก็ยังมี อบต. อีกจานวนหน่ึงที่ “ก้าวพ้น” ปัญหา
อุปสรรคดังกล่าวได้และมุ่งสร้างสรรค์การจัดบริการสาธารณะและ
กิจกรรมสาธารณะเพื่อแก้ปัญหาและพัฒนาพ้นื ที่ของตนเองได้เป็นอย่าง
ดี โดยเฉพาะ อบต. ที่มีลักษณะเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมรวมทั้ง
ประสานความร่วมมือกับองค์กรชุมชนและภาคประชาสังคมระหว่าง
อบต. กับ ภาคส่วนต่าง ๆ เพื่อการจัดทาภารกิจในแต่ละด้านให้มี
ประสิทธภิ าพ ซ่ึงในทนี่ จ้ี ะขอกล่าวไว้เป็นตวั อย่างพอสงั เขป ดงั นี้

กรณี อบต. สวนหม่อน อ. มัญจาคีรี จ. ขอนแก่น ได้ทาการ
บันทึกข้อตกลง (MOU) กับผู้นาท้องท่ี มีกานัน ผู้ใหญ่บ้านในตาบล
มีสภาองค์กรชุมชนตาบลสวนหม่อน สถานีตารวจภูธรอาเภอเมืองมัญจาคีรี
ศูนยเ์ ครอื ข่ายพืน้ ที่การศึกษา เขตท่ี 2 สานักงานป่าไม้ ปา่ สงวนแห่งชาติ
โคกหลวง ได้ร่วมอนุรักษ์ป่า เฝ้าระวัง ป้องกัน ติดตามและดูแลป่า
จนทาให้ป่าโคกหลวงอุดมสมบูรณ์ โดยทุกฝ่ายร่วมวางระเบียบกติกา
ในการดูแลป่าร่วมกัน โดยวางกติกาการใช้ประโยชน์และกติกาข้อห้าม
ซึ่งถือว่าเป็นวิธีการจัดการตนเองในการพิทักษ์ป่าโดยการสร้างความ
ร่วมมือระหวา่ งชมุ ชนกบั อบต. อย่างแขง็ ขัน

25อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

26

อีกกรณีหน่ึงของ อบต. เวียงเหนือ อ. ปาย จ. แม่ฮ่องสอน
ท่ี อบต. ได้ใช้กระบวนการมีส่วนร่วมกับชาวบ้านและภาคส่วนต่าง ๆ
เพ่ือหามาตรการรักษาป่า อนุรักษ์และฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติและ
ส่ิงแวดล้อมโดยจัดทาเป็นกฎระเบียบชุมชนตาบลเวียงเหนือขึ้น ท่ีผ่าน
การร่วมคิด ร่วมออกแบบกติกาของทุกฝ่าย ดังเช่น (1) ห้ามลักขโมย
หรือ ทาลายทรัพย์สิน สาธารณสมบัติภายในหมู่บ้านและตาบล
(2) ห้ามผลิต จาหน่าย จ่าย แจก และเสพยาเสพติดทุกประเภท
ทั้ง 2 ประการดังกล่าวถ้าผู้ใดฝ่าฝืนจะส่งดาเนินคดี (3) ห้ามยิงปืนใน
หมู่บ้านโดยไม่มีเหตุอันควร ผู้ใดฝ่าฝืนมีโทษปรับ นัดละ 1,000 บาท
(4) ห้ามทะเลาะวิวาท ชกต่อย ทาร้ายร่างกายกันในตาบล ผู้ใดฝ่าฝืน
มีโทษปรับ 5,000 บาท (5) ห้ามเล่นการพนันทุกชนิดภายในตาบล
(6) ผู้ใดทาการก่อสร้างที่อยู่อาศัยต้องได้รับความคิดเห็นจากกานัน
ผู้ใหญ่บา้ น กรรมการ หมู่บ้าน ผูใ้ ดฝา่ ฝนื มีโทษปรบั 500 บาท ฯลฯ

สาหรับการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้มี
การออกกฎระเบียบเพือ่ ให้ประชาชนตาบลเวยี งเหนอื ร่วมกนั ปฏิบัติ เช่น
(1) ห้ามผู้ใดกระทาการลักลอบตัดไม้ในป่าทุกชนิดเพื่อการค้าให้
ผู้ประกอบการและกลุ่มนายทุนเพ่ือผลประโยชน์ของตนเอง (2) ห้าม
บุคคลใดกระทาการแล้วถางป่าในเขตต้นน้า เพื่อทาการเพาะปลูก
นอกเหนือจากเอกสารสิทธิ์ (3) ห้ามจับสัตว์น้าโดยการใช้ไฟฟ้าช็อต
วัตถรุ ะเบิดหรือยาเบื่อ ท้งั สามประการดงั กลา่ วถ้าผใู้ ดฝ่าฝืน จะถูกส่งให้

26 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

27

ดาเนินคดีตามกฎหมาย (4) ห้ามบุคคลใดชักชวนบุคคลนอกพื้นที่มาทา
การลักลอบตัดไม้ในป่าทุกชนิด พร้อมนาทรัพยากรธรรมชาติไปทา
การค้าเพ่ือประโยชน์ของตนเองและบุคคลอื่น ผู้ใดฝ่าฝืนมีโทษปรับ
ตั้งแต่ 1,000 บาท แต่ไม่เกิน 5,000 บาท (5) ห้ามท้ิงขยะมูลฝอยและ
ส่ิงปฏิกูลลงในแม่น้า ท่ีสาธารณะและบริเวณสองข้างถนนภายในตาบล
เวียงเหนือ ผู้ใดฝ่าฝืนมีโทษปรับ 500-1,000 บาท (6) ห้ามซ้ือขายหรือ
โอนสิทธิ์ถือครองท่ีดินให้แก่นายทุนหรือผู้ประกอบการ รีสอร์ท เกสต์เฮาส์
ในบริเวณตลอดสายแม่น้าปายในเขตตาบลเวียงเหนือ ถ้าฝ่าฝืนจะแจ้ง
ใหเ้ จา้ หนา้ ท่ยี ดึ ทดี่ นิ คนื ใหเ้ ปน็ พ้ืนท่สี าธารณะตอ่ ไป

กรณี อบต. ดอนแก้ว อ. แม่รมิ จ. เชียงใหม่ ซ่ึงรับการถ่ายโอน
สถานีอนามัย ปัจจุบันเปลี่ยนช่ือเป็นโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพชุมชน
ระดับตาบล หรือเรียกย่อว่า “รพสต.” และเม่ือ อบต. ดอนแก้ว ได้เข้า
มาบริหารจัดการ “รพสต.” โดยมีหลักการว่า จะจัดทาโรงพยาบาล
ให้เหมอื นบ้านและ “บ้าน คือ โรงพยาบาล” ทาให้ “รพสต.” ของ อบต.
ดอนแก้ว มีการบริหารจัดการโรงพยาบาลเหมือนบ้านทั้งความสะอาด
ความปลอดภัย ความอบอุ่น ความเป็นมิตรและการจัดสิ่งแวดล้อมทั้ง
ความร่มรื่น มุมหนังสือ มุมข่วงกาก๊ึด รวมท้ังมีการอานวยความสะดวก
ต่อคนพิการและผู้สูงอายุ เป็นต้น โดยใช้หลัก 3 ดี (1) บริการดี
(2) สิ่งแวดล้อมดี (3) บริหารจัดการดี ส่วนการให้บริการท่ีดี เช่น
ก า ร บ ริ ก า ร ค ลิ นิ ก เค ลื่ อ น ท่ี ก า ร ดู แ ล สุ ข ภ า พ ถึ ง บ้ า น แ ล ะ ก า ร ส ร้ า ง

27อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

28

อาสาสมัครสาธารณสุขเชี่ยวชาญ (อสม.ช.) จนทาให้ “รพสต.”
อบต. ดอนแก้ว ได้เป็นต้นแบบของ รพสต. ที่ถ่ายโอนให้ อบต. และ
ในปีงบประมาณ 2559 อบต. ดอนแก้ว ได้รับรางวัล อปท. ที่มีการ
บริหารจัดการท่ีดี ของสานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรีและ
นอกจากนี้ยังมี อบต. ที่ได้รับรางวัลลาดับรองลงมา เช่น อบต. วังหามแห
จ. กาแพงเพชร กับวิธีการแก้ปัญหาเรื่องน้าท้ังระบบและ อบต. ท่างาม
จ. สิงห์บุรี กับการจัดทาระบบฐานข้อมูลแผนท่ีภาษีและ GIS ในการ
จัดการบริการประชาชน9

กรณี อบต. หัวง้ม อ.พาน จ. เชียงราย ถือเป็น อบต. ต้นแบบ
ของการใส่ใจและดูแลผู้สูงอายุ โดยการจัดตั้งโครงการโรงเรียนผู้สูงอายุ
ท่ีเกิดขึ้นจากการระดมความร่วมมือของทุกภาคส่วน ท้ัง พระสงฆ์
ชมรมผู้สูงอายุ กานัน ผู้ใหญ่บ้าน และส่วนงานสาธารณสุขที่มีส่วนร่วม
ในกระบวนการจัดการศึกษา ออกกฎเกณฑ์หลักสูตรในการศึกษาของ
โรงเรียนผู้สูงอายุ เช่น หลักสูตรขั้นต้น ปีที่ 1 เรียนการให้ความรู้
ความเข้าใจเน้นการดูแลสุขภาพและการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุ
ทั้งด้านสุขภาพ อนามัย โภชนาการ ส่วนปีท่ี 2 เน้นการนาความรู้
ที่ได้จาก ปีที่ 1 มาสู่การปฏิบัติจริงและ ปีท่ี 3 เน้นการศึกษาดูงานและ

99ดดูรรู าายยลละะเอเียอดยี เดพเ่มิ พเต่มิ มิ เตอมิปทอ.ปทที่มกี. าทร่มีบรกี หิ าารรบจรดั ิหกาารรทจีด่ ัดี ปกราะรจทาี่ดปีี ป25ร5ะ9จส�ำาปนกัี 2งา5น5ป9ลดัสสำ� านนักกั งาน
นปาลยดั กสรฐัำ� มนนกั ตนราี (ยสกานรกัฐงมานตคณรี ะ(สกำ�รนรมกั กงาารนกคารณกระะกจรารยมอกานาารจกใาหรแ้ กกรอ่ ะปจทา.)ยอำ� นาจใหแ้ ก่ อปท.)

28 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

29

ปฏิบัติธรรม ซ่ึงเมื่อจบการศึกษาคาดหวังเป้าหมายให้ผู้สูงอายุสามารถ
อย่ใู นสังคมอย่างมีความสุข โดยเฉพาะการดูแลสุขภาพของตนเอง

กับอีกหนึ่งโครงการที่เรียกว่า “ธนาคารความดี” ของ อบต.
หัวง้ม เช่นเดียวกัน ถือเป็นการส่งเสริมกระบวนการส่งเสริมให้คนใน
ชุมชนรู้จักจัดการตนเองและร่วมมือกันทาความดีสร้างค่าความเป็นคน
โดยการใช้เวทีพบปะพูดคุยเสนอ “รหัสความดี” หรือเมนูความดีของ
ตนเองและนาความดี มาฝากความดีและถอนความดี เช่น การลดละเลิก
บุหร่ี เข้าพรรษา ได้ 500 ความดี การงดเหล้าเข้าพรรษา ได้ 500 ความดี
เลี้ยงลูกด้วยนมแม่ 6 เดือน ได้ 300 ความดี ลดพุง 1 นิ้ว 1 ได้ 100
ความดี รักษาระดับน้าตาลในเลือด ติดต่อกัน 6 เดือน ได้ 600 ความดี
รว่ มกิจกรรมสาธารณะของหม่บู ้าน ได้ 50 ความดี เป็นตน้ สว่ นการถอน
ความดีจะมีสิ่งของจากการบริจาค เพื่อมอบให้กับคนที่มีความดีสะสม
ตามเกณฑท์ ่ีกาหนดไว้

อีก อบต. หน่ึงที่คิดสร้างสรรค์จัดทาโรงเรียนชาวนาหรือ
โรงเรียนเกษตรกรรม น้ันคือ อบต. ผักไหม จังหวัดศรีสะเกษ เป็นการ
รว่ มคิด รว่ มทาระหว่าง อบต. กับ กลุ่มเกษตรกร ในการเรียนรู้เรื่องการ
บารุงดิน การจัดต้ังกองทุนเมล็ดพันธุ์ข้าว การเพ่ิมผลผลิต ที่ส่งผลดีต่อ
เกษตรกรที่เป็นชาวนา

29อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

30

ตัวอยา่ ง อบต. ท่ยี กมาเป็นตัวอย่าง ถือว่าเป็น อบต. ทีก่ ้าวขา้ ม
ปัญหาอุปสรรคตา่ ง ๆ และสามารถพัฒนาศักยภาพของตนเอง ด้วยการ
ใช้กระบวนการมีส่วนร่วมและความร่วมมือจากทุกภาคส่วนโดยเฉพาะ
กลุ่มประชาชนที่รู้สึกถึงความเป็นพลเมืองท่ีได้เข้ามามีส่วนร่วมอย่าง
แข็งขันกับ อบต. เพื่อทาให้การจัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรม
สาธารณะของ อบต. ในด้านต่างๆ ตามศักยภาพ โดยเฉพาะ การอาศัย
ทุนในชุมชน ทั้งทุนทางด้านภูมิปัญญาท้องถ่ิน ทุนจารีตประเพณี
บวกกับทุนของผู้นาท่ีเป็นผู้บริหาร อบต. ที่จะต้องมีวิธีคิด (Thinking)
และมีจนิ ตนาการ (Vision) เพือ่ สรา้ งสรรคง์ านใน อบต. ของตนเอง

สาหรับ อบต. ที่ยกมาเป็นตัวอย่างในการจัดบริการสาธารณะ
และกิจกรรมสาธารณะน้ัน ถือว่าเป็น อบต. ท่ีก้าวข้ามปัญหาอุปสรรค
ต่าง ๆ และสามารถพัฒนาศักยภาพของตนเองได้ ด้วยการใช้กระบวนการ
มีส่วนร่วมและความร่วมมือจากทุกภาคส่วน โดยเฉพาะกลุ่มประชาชน
ที่รู้สึกถึงความเป็นพลเมืองท่ีได้ร่วมมือกันอย่างแข็งขันกับ อบต.
เพื่อก่อให้เกิดพลังความสามารถ โดยเฉพาะการอาศัยทุนในชุมชน
ทั้งทุนทางด้านภูมิปัญญาท้องถ่ิน ทุนจารีตประเพณี ทุนทางทรัพยากร
บวกกับทุนของผู้นาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถ่ิน อย่าง นายก อบต. ที่มี
วิธีคิด และมีจินตนาการ เพื่อสร้างสรรค์การจัดบริการสาธารณะและ
กจิ กรรมสาธารณะท่ดี ี เพ่อื ประชาชนอย่างเตม็ ความสามารถ

30 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

31

นับเป็นข้อดีของ อบต. และเป็นส่วนหนึ่งของการทาให้การ
กระจายอานาจสู่ท้องถ่ิน ท่ีทาให้ อบต. ใช้ความรู้ความสามารถในการ
บริหารจัดการตนเอง โดยการเปิดโอกาสให้กลุ่มประชาชนได้เข้ามามี
สว่ นรว่ มคิดและร่วมวางแผนดาเนินงานตามโครงการต่าง ๆ ได้ ท่ีสาคัญ
อบต. และชุมชนถอื เปน็ เนอ้ื เดียวกันในการบูรณาการทางานไดอ้ ยา่ งลงตัว

แต่ในอีกมุมหนึ่งของ อบต. บางส่วนก็ยังมีปัญหาเกี่ยวกับ
อานาจและหน้าที่ของ อบต. ตามกฎหมายท้ัง พ.ร.บ. สภาตาบลและ
อบต. พ.ศ. 2537 และ พ.ร.บ. กาหนดแผนและข้ันตอนการกระจาย
อานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ที่ได้กาหนดและหน้าที่ไว้อย่าง
กว้างขวางจนเกินไป โดยไม่ได้คานึงถึงฐานรายได้หรือฐานะการเงินการ
คลังของ อบต. และขีดความสามารถท่ีเกี่ยวกับทักษะทางวิชาการ
จนทาให้ อบต. ที่มีฐานะรายได้น้อย จะส่งผลกระทบในการดาเนินการ
จัดบริการสาธารณะฯ อย่างหลีกเล่ียงไม่ได้และท่ีสาคัญ อบต. ในแต่ละ
แห่งที่เป็นอยู่ ก็ยังมีความเหลื่อมล้าทางรายได้อยู่มากเช่นกัน ทาให้มี
ความไม่เท่าเทียมกันระหว่าง อบต. อย่างหลีกเล่ียงไม่ได้ จึงขอยกตัวอย่าง
เปรียบเทยี บ อบต. ท่มี รี ายไดต้ ่าและรายไดส้ งู ใน 10 อันดับ ดงั น้ี

31อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

32

ตาราง องค์การบริหารสว่ นตาบลที่มีรายได้ ต่าสดุ 10 อนั ดบั แรก ในปี 2559

ลาดับ อบต. จังหวัด รายได้ (ลา้ นบาท)
1 วงั เหนือ ลาปาง 15.83
2 หนองโดน สระบรุ ี 16.10
3 วงั กระโจม นครนายก 16.52
4 บางตะบูน เพชรบรุ ี 16.62
5 วังกรด พิจิตร 16.58
6 บางบวช สพุ รรณบรุ ี 16.81
7 คาแมด ขอนแก่น 16.99
8 พระธาตุ รอ้ ยเอด็ 17.08
9 พระหลวง แพร่ 17.11
10 บา้ นทราย ร้อยเอ็ด 17.26

ทม่ี า กรมการสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถ่นิ ขอ้ มูลรายได้ของ อปท.
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2559

จากตารางจะเห็นว่า อบต. ท่ีมีรายได้ต่าสุด 10 อันดับแรก
มีรายได้เพียง 15.83 ล้านบาท ถึง 17.20 ล้านบาท ซ่ึงถือว่ามีรายได้
น้อยมากและจะไม่สามารถเล้ียงตนเองได้ ท้ังเงินเดือนบุคลากรและ
ค่าใช้จ่ายของสานักงานต่อปีและในที่สุดต้องอยู่ได้ด้วยการอาศัย
เงนิ อุดหนนุ จากรัฐบาลเป็นหลัก

32 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

33

ตาราง องคก์ ารบริหารส่วนตาบลทมี่ ีรายไดส้ ูงสดุ 10 อนั ดบั แรกในปี 2559

ลาดบั อบต. จังหวัด รายได้ (ล้านบาท)
1 บางพลใี หญ่ สมทุ รปราการ 574.50
2 บางแกว้ สมทุ รปราการ 421.51
3 บางเสาธง สมทุ รปราการ 406.69
4 ราชาเทวะ สมทุ รปราการ 376.87
5 บางโฉลง สมุทรปราการ 362.50
6 คลองสาม 359.57
7 ในคลอง ปทมุ ธานี 341.62
8 มาบยางพร สมทุ รปราการ 268.89
9 บางบวั ทอง 262.99
10 บางรกั ระยอง 256.10
นนทบรุ ี
นนทบุรี

ที่มา กรมการส่งเสรมิ การปกครองท้องถิ่น ขอ้ มูลรายไดข้ อง อปท.
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2559

จากตาราง จะเห็นว่า อบต. ที่มีรายได้สูงสุด 10 อันดับ อยู่ท่ี
256 ล้านบาท ถึง 574 ล้านบาท ซึ่งมากกว่า อบต. ท่ีมีรายได้ในกลุ่ม
ตา่ สุด ประมาณ 30 เท่า ซง่ึ ทาให้เห็นความแตกต่างและความเหลื่อมล้า
อยา่ งชดั เจนระหว่าง รายได้ของ อบต. ด้วยกนั

33อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

34

แนวโน้มการเปลย่ี นแปลงและพัฒนา อบต.

ท่ามกลางข้อจากัดของ อบต. ทั้งในแง่ของจานวน อบต. ท่ีมี
มากถึง 5,303 แห่ง และในจานวนนี้พบว่า อบต. ร้อยละ 90 มีฐานะ
รายได้น้อยเกินไป ไม่สอดรับกับภารกิจอานาจหน้าที่ที่สาคัญ ยังมีความ
เหลื่อมล้าระหว่างรายได้ของ อบต. อย่างชัดเจนจนนาไปสู่ข้อเสนอท่ีจะ
ปรับปรุงหรือพัฒนา อบต. ให้มีศักยภาพมากข้ึน กับข้อเสนอท่ีจะ
“ควบรวม” หรือ “รวม” อบต. เข้าด้วยกัน หรือ รวมกับ อปท. อ่ืน ๆ
หรือ เปลี่ยนแปลงฐานะ อบต. เป็นเทศบาลตาบลหรือบางแห่งเป็น
เทศบาลเมือง เป็นต้น จึงทาให้เห็นว่า แนวโน้มการเปลี่ยนแปลง อบต.
อาจจะเกดิ ข้ึนในหลาย ๆ ประเด็น ดงั นี้

1. อบต. อาจจะหลีกเล่ียงไม่พ้น “การควบรวม” หรือ การรวม
อบต. กับ อบต. เข้าด้วยกัน หรือ อบต. รวมกับ เทศบาล เพราะ
อบต. ขนาดเล็กมีจุดอ่อนเรื่องขนาดและงบประมาณท่ีมีน้อย
เกินไป ท่ีจะจัดบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะให้มี
ประสิทธิภาพได้และงบประมาณที่มีอยู่ส่วนใหญ่ สูญเสียไปกับ
รายจ่ายประจา จนเกือบจะไม่เหลืองบประมาณลงทุนเพ่ือการ
พัฒนา จึงเสนอให้ “รวม” อบต. กับ อบต. หรือ เทศบาลตาบล
กับ อบต. ในพ้ืนท่ีตาบลเดียวกันท่ีมีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน และ
เทศบาลตาบลกับ อบต. ทมี่ ขี นาดเลก็ แต่อยู่คนละตาบล

34 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

35

2. ในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 มาตรา 249 วรรค 2 ได้ระบุถึง
“การจัดตั้ง อปท. ในรูปแบบใดให้คานึงถึงเจตนารมณ์ของ
ประชาชนในท้องถ่ินและความสามารถในการปกครองตนเอง
ในด้านรายได้ จานวนและความหนาแน่นของประชากรและ
พื้นทีร่ บั ผิดชอบ ประกอบกนั ”

ในส่วนน้ีเห็นว่า การยกร่างประมวลกฎหมาย อปท.
ท่ียกร่าง โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินและเสนอให้รัฐบาล
ดาเนินการนั้น เห็นว่า ได้มีส่วนก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงฐานะ
อบต. (อบต.) เป็นเทศบาลและในความเห็นของผู้เขียน จงึ เห็นดว้ ย
ว่า ควรเปล่ียนแปลงฐานะ อบต. เป็น “เทศบาลตาบล”
ท่ัวประเทศ และ อบต. ใดจะมีการยกฐานะเป็น “เทศบาลเมือง”
ก็เสนอให้กระทรวงมหาดไทยจัดทาเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทย
ดาเนินการจัดต้ังได้เลย ทั้งน้ีเพราะท่ีผ่านมา เราได้เห็นพัฒนาการ
ของ อบต. มีการขอเปลี่ยนแปลงฐานะเป็นเทศบาลตาบลและ
เทศบาลเมือง อยู่หลายแห่งอยา่ งตอ่ เนอื่ งเสมอมา

ประกอบกับในประมวลกฎหมาย อปท. ได้มีการเสนอ
ในส่วนของ “การรวม” ไว้ โดยให้รวม อบต. และเทศบาล
ทมี่ รี ายได้ไม่รวมเงินอุดหนนุ ตา่ กว่ายี่สิบล้านบาทกอ่ นปที ี่มกี ารรวม
และมีจานวนประชากรต่ากว่าเจ็ดพันคนเข้าด้วยกันหรือ อบต.
หรือเทศบาลแห่งอื่นที่มีพ้ืนที่ติดต่อกันและในอาเภอเดียวกัน
ภายในสามปี นับตั้งแต่วันท่ีประมวลกฎหมายอปท. มีผลใช้บังคับ
และให้มีฐานะเป็นเทศบาล โดยใหท้ าเปน็ ประกาศกระทรวงมหาดไทย

35อบต.: พฒั นาการและการเปล่ียนแปลงในอนาคต

36

ให้กระทรวงมหาดไทยวางระเบียบกาหนดหลักเกณฑ์และ
วิธีการในการรวม อบต. และเทศบาลให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปี
นับต้งั แตว่ นั ท่ีประมวลกฎหมายนม้ี ผี ลใช้บังคบั

3. แนวโน้มการเปล่ียนแปลง อบต. ทั้งข้อ 1 และ ข้อ 2 ที่กล่าวมา
เป็นการพิจารณาถึงจานวน อบต. ที่มีอยู่จานวนมากน้ันมีฐาน
รายได้น้อยมาก ซ่ึงทาให้ขาดศักยภาพและประสิทธิภาพในการ
จัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ จึงย่อมหลีกเล่ียง
ไม่ได้ที่จะทาให้ อบต. เปล่ียนแปลงไปในอนาคต ทั้งของ “การรวม”
เพื่อทาให้ อบต. ลดจานวนน้อยลงและการยกฐานะ อบต. เป็น
เทศบาล

4. การท่ีรัฐบาลโดยสานักงบประมาณไปกาหนดให้ อปท. เป็น
“หน่วยรับงบประมาณโดยตรง” ตาม พรบ. วิธีการงบประมาณ
พ.ศ. 2561 ซ่ึงทาให้ อปท. จานวนหนึ่งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563
และ พ.ศ. 2564 ได้ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ทั้ง 76
จังหวัด และเทศบาลนคร จานวน 30 แห่ง รวมท้ัง กทม. และ
เมืองพัทยา ได้ทาคาของบประมาณโดยตรงจากสานักงบประมาณ
หรือมีการจัดสรรงบประมาณตรงให้กับอปท. ดังกล่าว ซึ่งใน
ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ก็ได้ให้เทศบาลเมือง จานวน 192 แห่ง
ต้องทาคาของบประมาณโดยตรงเช่นกัน ซ่ึงทาให้ต้องมาช้ีแจง

36 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

37

งบประมาณรายจ่ายที่ทาคาขอต่อคณะกรรมาธิการงบประมาณ
สภาผู้แทนราษฎร

จากประเด็นดังกล่าวน้ี ทาให้ อบต. หลีกเลี่ยงไม่ได้ว่า
ในอนาคตอันใกล้ อาจจะเป็นปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 หรือ
พ.ศ. 2567 เป็นต้นไป อบต. จะต้องทาคาของบประมาณโดยตรง
จากสานักงบประมาณ และจะต้องมาช้ีแจงคาของบประมาณ
ต่อคณะกรรมาธิการงบประมาณสภาผู้แทนราษฎร โดยไม่ต้องผ่าน
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน จึงเห็นว่าสิ่งที่ อบต. จะต้อง
เตรียมความพร้อมก็คือ การวางแผนและเรียนรู้วิธีการทาคาขอ
งบประมาณ โดยเฉพาะการจัดทาเอกสารของ อบต. ที่แสดงถึง
วิสัยทัศน์ พันธกิจ แผนงานโครงการที่แสดงถึงผลสัมฤทธิ์และ
ประโยชน์ที่คาดวา่ จะไดร้ บั จากการใชง้ บประมาณ10

5. อบต. จะยังคงเผชิญกับสัดส่วนรายได้ที่รฐั บาลจัดสรรให้ยังคง
ที่หรือลดลงอย่างต่อเน่ือง ซ่ึงพบว่าจากสัดส่วนของการจัดสรร
รายได้ให้แก่ อปท. ตามประมาณการ (รายได้ที่ อปท. จัดเก็บเอง
กับรายได้ท่ีรัฐบาลจัดเก็บให้และแบ่งให้) ต่อรายได้ท้ังหมดของ

1100ดดูรูราายยลละะเอเีอยดียเดพเ่ิมพเ่ิมติเมตจิมาจกเาอกกเสอากรสงาบรปงรบะปมราณะมสาาณนักสง�ำบนปักระงบมาปณระสมาานณักนสาย�ำกนรักัฐนมานยตกรี
แรลัฐะมนpbตoรวี เิ คแรลาะหp์รา่bงoพระวริเาคชรบาัญะญห์ัตรงิ่าบงปพรระะมราาณชรบายัญจญา่ ยัตปิงรบะจปารปะีงมบาปณระรมาายณจพ่า.ยศป. 2ร5ะ6จ4�ำ-
2ป5งี 6บ5ปสราะนมกั างณบปพระ.ศม.าณ25ร6ัฐส4ภ-2า565 ส�ำนกั งบประมาณรฐั สภา

37อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

38

อปท. ย้อนหลงั 5 ปี ลดลงต่อเน่ืองจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2561-
2565 ร้อยละ 63.4, 63.3, 61.8, 59.7 และ 57.2 ตามลาดับ
ซึ่งบ่งช้ีถึงระดับความสามารถทางการคลังของ อปท. และ อบต.
ที่พ่ึงตนเองได้ลดลง เน่ืองจากเป็นรายได้จากภาษีมีความชัดเจน
ทาให้เกิดความมั่นคง ความเป็นอิสระและนาไปสู่ความยั่งยืน
ทางการคลังของ อปท. ตามเจตนารมณ์ของการกระจายอานาจ
โดยการลดลงดังกล่าว มีสาเหตุมาจากรัฐบาลไม่ได้มุ่งพัฒนา
เพ่ิมรายได้ อปท. โดยจัดระบบภาษีปรับเพิ่มการจัดสรรภาษี
ตลอดจนพัฒนาประสิทธิภาพด้านการจัดเก็บภาษีของ อปท.
ขณะเดียวกันได้มีนโยบายขยายเวลาการจัดเก็บภาษีและลดภาษี
ที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง ซึ่งเป็นรายได้ อปท. ลงร้อยละ 90
เพื่อบรรเทาผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโควิด (COVID-19)
ทาให้รายได้ อปท. ลดลงอย่างรุนแรง11 และย่อมมีผลกระทบ
โดยตรงต่อ อบต.

ดังนั้น สิ่งที่ อบต. ต้องเผชิญในอีก 2-3 ปีข้างหน้าเก่ียวกับ
รายได้ อบต. ซงึ่ ดจู ะยังคงที่ หรอื อาจจะเพม่ิ ขึ้นเล็กน้อย ก็เป็นส่งิ ที่
ท้าทายต่อ อบต. โดยเฉพาะการบริหารงานของ อบต. ในอนาคต
อันใกล้ โดยเฉพาะนายก อบต. และทีมผู้บริหาร อบต. จะต้อง

1111ดดรูรู าายยลละะเอเอยี ดยี ดสาสนำ� กันงักบงปบรปะมราะณมราัฐณสรภฐั าสพภ.ศา.พ2.5ศ6.525วเิ6ค5ราวะเิ หค์รร่าางะพหร์ระา่รางชพบรญัะรญาตั ชิ บัญญตั ิ
งบบปปรระะมมาาณณรารยาจย่าจย่าปยรปะจราะปจงีำ� บปปีงรบะปมราณะมพา.ณศ. 2พ5.6ศ5. พ25ิมพ65ท์ ี่สพานมิ ักพง์ทานส่ี เ�ำลนขักาธงิกาานรเสลภขาาธกิ าร
ผสูแ้ภทานผร้แู าทษนฎราษฎร

38 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

39

เรี ย น รู้ วิ ธี ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ท่ า ม ก ล า ง ภ า ว ะ วิ ก ฤ ติ ม า ก ข้ึ น
ซ่ึงอาจจะต้องแสวงหาความร่วมมือกับภาคส่วนต่าง ๆ และ
ภาคประชาสังคม กลุ่มองค์กรชุมชน เอกชนให้มากขึ้น ทั้งในรูป
ของการขอสนับสนุนงบประมาณและการมีวิธีคิดท่ีจะแสวงหา
รายได้หรือการพัฒนารายได้ใน อบต. ให้เพิ่มข้ึนอย่างไร ซึ่งเห็นว่า
การเปิดพื้นทีเ่ วทีปรึกษาหารือในลกั ษณะสานความคิดกับภาคแี ละ
กลุ่มต่าง ๆ ให้มากข้ึน เพ่ือหาแนวทางทาให้ อบต. มีพลังและ
เสริมสรา้ งศักยภาพใหม้ ากขน้ึ

6. ในอนาคตอันใกล้ อบต. จะหลีกเล่ียงไม่พ้นในเร่ืองภารกิจที่
ส่วนราชการจะถ่ายโอนภารกิจต่าง ๆ มาให้กับ อบต. ซ่ึงเป็นไป
ตามแผนการถ่ายโอนและการรับการถ่ายโอน ตามแผนการ
กระจายอานาจใหแ้ ก่ อปท. ระยะที่ 3 ดังนน้ั อบต. ต้องเตรียมการ
ในการพัฒนาศักยภาพของตนเองทั้งในแง่การเพิ่มขีดความสามารถ
ของบุคลากร หรือการมีวิธีคิดหาแนวทางการทากิจกรรมต่าง ๆ
ในลักษณะ “สหการ” การดาเนินการร่วมกันกับส่วนราชการกับ
อปท. ด้วยกัน หรือการร้องขอให้ อบจ. รับภารกิจไปดาเนินการก่อน
หรอื หาแนวทางในลกั ษณะ “การจ้างเหมาบริการ”

นอกจากน้ี อบต. จะต้องส่งเสริมให้องค์กรชุมชน และภาค
ประชาสังคมท่ีมีศักยภาพ มาร่วมทาโครงการหรือกิจกรรมร่วมกัน
กับ อบต. ให้มากข้ึน เพ่ือเสริมสร้างศักยภาพและความสามารถ
ในการจดั บรหิ ารสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ

39อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

40

สิ่งที่ได้เสนอแนวทางเพื่อเตรียมการรองรับการเปล่ียนแปลง
และพัฒนา อบต. ให้มีศักยภาพและมีความสามารถ ท้ังในแง่
โอกาสของการปรับเปลี่ยนโดยการรวม อบต. และการเปล่ียน
ฐานะ อบต. เป็นเทศบาล และข้อเสนอการพัฒนา อบต. ด้าน
ต่าง ๆ ให้มีความสามารถมากยิ่งขึ้นเพื่อตอบโจทย์การกระจาย
อานาจสู่ท้องถิ่น

40 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

บรรณานุกรม

โกวทิ ย์ พวงงาม. (2559). การปกครองทอ้ งถนิ่ ไทย หลกั การและมติ ใิ หม่
ในอนาคต (พมิ พค์ รง้ั ท่ี 9). กรงุ เทพฯ: สำ� นกั พมิ พว์ ญิ ญชู น จำ� กดั
โกวิทย์ พวงงาม. (2559). ประชาธิปไตยทางตรงกับความส�ำคัญของ
ชุมชนท้องถิ่น (บทความวิชาการ) ในหนังสือ ประชาธิปไตย
ไทยในทศวรรษใหม.่ กรงุ เทพฯ: จดั พมิ พโ์ ดยสถาบนั พระปกเกลา้
โกวิทย์ พวงงาม. (2559). นวัตกรรมท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วน
ทอ้ งถ่ิน. กรงุ เทพฯ: สำ� นักพิมพ์เสมาธรรม
คณะกรรมาธิการการปฏิรูปการปกครองท้องถ่ิน สภาปฏิรูปแห่งชาติ.
(2558). รายงานเร่ือง แนวทางการปฏิรูปการกระจาย
อำ� นาจและการปกครองทอ้ งถนิ่ . กรงุ เทพฯ: สำ� นกั พมิ พส์ ำ� นกั งาน
เลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร
ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง. (2536). ผู้ว่าฯ เชยี งใหม่ ควรมาจากการเลอื กตงั้
ใน ธเนศวร์ เจริญเมือง (บรรณาธิการ). “การเลือกต้ังผู้ว่าฯ
เชยี งใหม”่ โครงการศกึ ษาการปกครองทอ้ งถนิ่ คณะสงั คมศาสตร์
มหาวิทยาลยั เชียงใหม่
วีระศักด์ิ เครือเทพและคณะ. (2558). 15 ปี การกระจายอ�ำนาจ
ในประเทศไทย จาก พ.ศ. 2535-2561. กรงุ เทพฯ: ศนู ยก์ ารพมิ พ์
แกน่ จนั ทร์

41อบต.: พฒั นาการและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

ศุภสวัสด์ิ ชัชวาล. (2562). พลวัตการกระจายอ�ำนาจในประเทศไทย
จาก พ.ศ. 2535-2561. กรุงเทพฯ: ศนู ยก์ ารพิมพแ์ กน่ จนั ทร์
ส�ำนักงานปลัด ส�ำนักนายกรัฐมนตรี. (2560). องค์กรปกครองส่วน
ทอ้ งถนิ่ ทม่ี กี ารบรหิ ารจดั การทดี่ ี ประจำ� ปี 2559. สำ� นกั งานปลดั
ส�ำนักนายกรฐั มนตรี
สำ� นกั งบประมาณของรฐั สภา. (2564). วเิ คราะหพ์ ระราชบญั ญตั ริ ายจา่ ย
ประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565. กรุงเทพฯ: ส�ำนักพิมพ์
จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั

42 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

1

พลวัตของเทศบาลไทย
จากยุคประชาธิปไตยครึ่งใบก่อนถึงรัฐประหาร 25571

ภญิ ญพนั ธ์ุ พจนะลาวัณย์2

ความเปลี่ยนแปลงของสังคมไทยผ่านการปกครองส่วนท้องถ่ิน
อยา่ งเทศบาลอันเป็นมรดกสาคัญของการปฏวิ ัติสยาม 2475 ไดถ้ กู ทาให้
หยุดชะงักในช่วงหัวเล้ียวหัวต่อสาคัญของการสถาปนาอานาจรัฐบาล
เผด็จการทหารท่ีครอบงาสังคมไทยด้วยนโยบายสงครามเย็นท่ีไม่
ไว้วางใจการกระจายอานาจ และเชื่อว่าการรวมศูนย์อานาจไว้ในมือจะ
สามารถฟันฝ่าปัญหาความมั่นคงท่ีรัฐเผชิญไปได้ การสิ้นสุดลงของ
ประชาธิปไตยและอานาจของประชาชนในส่วนกลางในทศวรรษ 2500
ยอ่ มสง่ ผลมาถงึ เทศบาลอยา่ งหลีกเล่ียงไม่ได้ เทศบาลไมไ่ ด้รับอนุญาตให้
มีการเลือกต้ัง หลายแห่งถูกควบคุมด้วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือปลัด

1 บทความนี้ปรับปรุงมาจากส่วนหน่ึงของงานวิจัย ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์,
1พัชบรทสคฤวษามดนิ์ ้ีปกรนับษิปรฐุงเมสานจแากลสะ่วอนญั หธนิชึ่งขาองรงงุ่ าแนสวิจง,ยั ผภลญิ กญรพะนั ทธบ์ุ พจจานกะกลาารวขณั ยยา์ ,ยอำ� นาจของรฐั
พราัชชรสกฤาษรดต์ิ ่อกกนิษารฐบเสรนิหแาลระงอาญั นธขชิ อา งรอุ่งแงสคง์ก, รผปลกกรคะรทอบงจสา่วกนกาทร้อขงยถายิ่นอภาานยาจหขลอังงกรฐัารรารชัฐกปารรตะอ่หกาารร
บ25ริห5า7ร:งกานรขณอศี งอกึ งษคา์กจรงัปหกวคดั รลองำ� สป่วานงทรอ้ างยถงิ่นาภนากยาหรลวังจิ กยั ารครณัฐปะรมะนหษุารย2ศ5า5ส7ตร:แ์ กลระณสีศงั ึกคษมาศจาังสหตวัดร์
ลมาหปาาวงทิ รยายางลาัยนรกาชรวภจิ ัฏยลค�ำณปะามงน,ุษ2ย5ศ6า4สตร์และสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ราชภัฏลาปาง, 2564
2 รศ..ดดรร. .ภญิ ภญิญพญันธพุ์ พันจธนุ์ ะพลาจวนัณะย์ลอาวจาัณรยย์ป์ รอะจาาจคาณระยม์ปนรุษะยศจา�ำสคตณร์แะลมะสนังุษคมยศศาสาตสรต์ ร์และ
มสหังคาวมิทศยาสลยัตรรา์ ชมภหฏั าลวาทิปยางาลยั ราชภฏั ลำ� ปาง

1
43พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

2

จังหวัดอันเป็นส่วนภูมิภาคท่ีส่ังได้มาจากกระทรวงมหาดไทย ลักษณะ
เช่นนี้ส่งผลต่อพัฒนาการของประชาธิปไตยและการกระจายอานาจ
อย่างถึงที่สุด กว่าที่แนวคิดการกระจายอานาจจะเบ่งบานอีกครั้งก็ต้อง
รอจนถงึ ทศวรรษ 2540

บทความน้ีพยายามชี้ให้เห็นถึงพัฒนาการของเทศบาลตั้งแต่
ทศวรรษ 2510 ผ่านการอภิปรายพัฒนาการใน 3 ยุคอย่างกระชับ
นั่นคือ เทศบาลในประชาธิปไตยครึ่งใบ จากทศวรรษ 2510 จนถึงปี
2540, เทศบาลหลงั รัฐธรรมนูญ 2540, รฐั ประหาร 2549 กับผลกระทบ
ต่อเทศบาล

1. เทศบาลในประชาธิปไตยครึ่งใบ จากทศวรรษ 2510 จนถึง
ปี 2540

ก่อนจะเกิดรัฐธรรมนูญปี 2540 สังคมไทยยังอยู่กับสภาพ
การเมืองที่เรียกกันอย่างลาลองว่า “ยุคประชาธิปไตยคร่ึงใบ” บนฐาน
การเมืองที่ยังถูกควบคุมด้วยกองทัพและระบบข้าราชการ การบริหาร
ประเทศยังคงมีฐานท่ีม่ันอยู่ท่ีเมืองหลวง และองคาพยพของการบริหาร
ราชการส่วนกลาง กระทรวง ทบวง กรม ท่ีทางานร่วมกับส่วนภูมิภาค
อย่างเข้มข้น การเลือกตั้งและการบริหารด้วยท้องถิ่นถูกทาให้เป็นสิ่งท่ี
ไว้ใจไม่ได้ การกระจายอานาจจงึ เป็นไปอย่างเช่ืองชา้ โดยเฉพาะอย่างย่ิง
เมื่อเทศบาลเคยถูกระงับไม่ให้มีการเลือกต้ังมาอย่างยาวนานในช่วงจอม
เผด็จการอย่าง สฤษด์ิ ธนะรัชต์ ครองอานาจในห้วงหนึ่งแห่งทศวรรษ

2

44 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

3

2500 เพราะมีเครือ่ งมือจากส่วนกลางในการจัดการเชน่ การวางผงั เมือง
การจัดการเมืองผ่านผู้ว่าฯ ประกอบกับความไร้น้ายา เทศบาลจึงกลายเป็น
เวทกี ารเมืองท้องถน่ิ ทีถ่ กู ละเลย3

อานาจส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีบทบาทครอบงาการเมือง
ทอ้ งถ่นิ อยา่ งสูง ผวู้ า่ ฯ และนายอาเภอเปน็ ตวั ละครสาคัญที่มีสว่ นในการ
จดั การพนื้ ที่เมือง อยา่ งไรก็ตาม ประเด็นของเทศบาลจะมีความน่าสนใจ
อยู่บ้าง ก็ตรงที่เปน็ สสี นั เล็ก ๆ นอ้ ย ๆ เช่นการดารงตาแหน่งนายกเทศมนตรี
หญิงคนแรกของประเทศไทย คือ นางบุญเทียม สุวรรณอัตถ์ แห่ง
เทศบาลเมืองลาปางช่วงปี 2516-25234 ถึงขนาดมีการกล่าวถึงในบท
รายการสารคดี “แผ่นดินของเรา” คร้ังท่ี 10 ในรายการไทยทีวีสีช่อง 9
อ.ส.ม.ท. ที่ร่วมกับการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทยว่า เป็นสตรีไทยคน
เดยี วทไ่ี ดด้ ารงตาแหนง่ นายกเทศมนตรี5

3 ภญิ ญพันธ์ุ พจนะลาวณั ย,์ เทศบาล พน้ื ที่ เมือง และกาลเวลา (กรุงเทพฯ : ศยาม
,3 2ภ5ญิ 6ญ0)พ, หนั นธ์ุา้พ1จ3น4ะ-ล1า5ว0ัณย์, เทศบาล พื้นที่ เมือง และกาลเวลา (กรงุ เทพฯ : ศยาม,
45เเ542ทท 5ปสปสศศ6มม้า้าบบ0ยยคคา)าททิิด,ดลลาำ�หนนธเเธนนนคคีรรี ้ารียียรศศลลบบิลิล1า�ำน3ปนปปป4าา์,์,าา-ยยกก1งงกก,,าา5เเรรถถ0ททผผ่าา่ ศศลยยลมมเติเิตมมนนรร่อืือ่ตตาาววยรรยนันัแีกีแกลททาลาระ่ี่ีะร22โคคโท77ทณณรพพระทะฤฤทเัศเษษทัศทนภภศนศ์ มาา์มAคAคนนVมมVตตร1ร212นี0ีน505ค7676คร44ร((ลลพพ�ำามิิมปปพพาางค์์คงรรณณ้งั ้ังททหห่ี ่ี 66อ้้อ,,งงปปกกรรรระุงะุงเชเชททมุุมพพสสฯฯภภาา::
สา�ำนกั พิมพ์มหาวิทยาลัยรามคาำ� แหง, 2540), หน้า 160-162

3
45พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557


Click to View FlipBook Version