125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 5

๑๒๕ ปี

การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

เล่ม ๕

ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี
(พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๔):
ประเด็นและความท้าทาย

อรรถพล อนันตวรสกุล
นพ.สุภัทร ฮาสุวรรณกิจ
พนม กุณาวงศ์ และสุรยี ร์ ตั น์ กองวี

วสันต์ ปั ญญาแก้ว
มัทนา ปั ญญาคำ�

เก่งกิจ กิติเรยี งลาภ
ศุภสวสั ดิ์ ชชั วาลย์
ธเนศวร์ เจรญิ เมือง
บรรณาธกิ าร: ธเนศวร์ เจรญิ เมือง

๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

125 Years: Local Government in Thailand, 1897 - 2022

เล่ม ๕ ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๔):

ประเดน็ และความท้าทาย

ผเู้ ขยี น อรรถพล อนนั ตวรสกลุ นพ.สภุ ัทร ฮาสุวรรณกิจ
พนม กุณาวงศ์ และสุรยี ร์ ัตน์ กองวี
วสันต์ ปญั ญาแกว้ มทั นา ปัญญาคา�
เกง่ กจิ กิตเิ รียงลาภ ศุภสวัสด์ิ ชชั วาลย์
ธเนศวร์ เจริญเมอื ง

ISBN (ชดุ ) 978-616-588-850-9

พมิ พ์ครัง้ แรก มกราคม 2565

จ�ำนวนพิมพ ์ 500 เล่ม

กองบรรณำธิกำร ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง ปฐมาวดี จงรักษ์
ณฐั กร วทิ ิตานนท์ สภุ าภรณ์ อาภาวัชรตุ ม์

ออกแบบปก อารยา ฟ้ารุ่งสาง ค�ำอธบิ ำยปกหน้ำ-หลัง
ทั้งสองด้านเป็นภาพเดียวกัน
พมิ พ์ที ่ หจก. เชยี งใหมโ่ รงพมิ พแ์ สงศลิ ป์ ในหลวงรชั กาลที่ 5 เสดจ็ ฯ ไปเปดิ
195-197 ถ.พระปกเกล้า ต.ศรีภมู ิ อ.เมือง “ถนนถวาย” ท่ีท่าฉลอม เมือง
จ.เชียงใหม่ 50200 โทร. 053-221212 สมุทรสาคร เม่ือ 12 มีนาคม
Email : [email protected] ร.ศ. 124 (พ.ศ. 2448) และตอ่ จาก
น้ันในปีเดียวกันท่าฉลอมก็ได้รับ
สนับสนนุ โดย มลู นิธคิ อนราด อาเดนาวร์ การยกระดับขึ้นเป็นสุขาภิบาล
(สา� นักงานประเทศไทย) แห่งแรกในต่างจังหวัด ต่อจาก
Konrad-Adenauer-stiftung, Office Thailand สขุ าภบิ าลกรงุ เทพฯ (พ.ศ. 2440)
ทม่ี ำ: หอจดหมายเหตแุ หง่ ชาติ
จดั พิมพ์โดย ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง
ศนู ยส์ รา้ งสรรคเ์ มอื งเชยี งใหม่: แหลง่ เรยี นรนู้ อกหอ้ งเรยี น
65/27 หมทู ่ี 14 ต.สุเทพ อ.เมอื ง จ.เชียงใหม่ 50200
โทร. 081-952-3322

ข้อมูลทำงบรรณำนกุ รมของหอสมุดแห่งชำติ
ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง.

125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. 2440-2565.-- เชียงใหม่ : เชียงใหม่โรงพิมพ์แสงศิลป์,
2565. 258 หน้า.

1. การปกครองท้องถน่ิ -- ไทย. I. ช่ือเรอ่ื ง.

352.1409593
ISBN 978-616-588-850-9

ค�ำ น�ำ

หนังสือเล่มนี้ “125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.
2440-2565” เป็นเลม่ ที่ 5 ในจำ�นวน 5 เล่ม เลม่ สดุ ท้ายนีว้ ่าด้วย
“ท้องถิ่นในรอบ 124 ปี (พ.ศ.2440[2564): ประเด็นและความ
ทา้ ทาย” มบี ทความรวมท้ังส้ิน 8 ช้ิน เรม่ิ จากการศกึ ษากับทอ้ งถน่ิ ,
การสาธารณสุขกับทอ้ งถน่ิ , การจัดการวัฒนธรรมของท้องถิ่น, การ
จัดการปัญหาหมอกควันและฝุ่นขนาดเล็กในท้องถิ่น, การบริหาร
จดั การ “ทรพั ยากรรว่ มป่าและอากาศ”
การเสริมสร้างท้องถ่ินและระบอบประชาธิปไตยเพ่ือสู้กับ
ทุนนิยม, บทเรียนการปกครองท้องถิ่นจากต่างประเทศสำ�หรับไทย
และบทสรปุ 125 ปี การปกครองทอ้ งถิ่นไทย.
กองบรรณาธิการมีความภูมิใจยิ่งที่นักวิชาการและ
ผู้ปฏิบัติงานจากหลายสาขามาแบ่งปันความรู้ ณ ท่ีน้ี ทำ�ให้เราได้
เห็นความสำ�คัญอย่างยิ่งของการมองสังคมด้วยสาขาวิชา
สังคมศาสตร์แบบองค์รวม สังคมแต่ละด้านเกาะเกี่ยวกันและส่งผล
สะเทือนต่อกันอย่างเหนียวแน่น ที่ผ่านมา สังคมไทยมีปัจจัย
เศรษฐกิจ การเมือง สังคมและวัฒนธรรมอะไรที่ทำ�ให้การปกครอง
ท้องถิ่นของเราพัฒนาไปอย่างล่าชา้ เชน่ น้ี ?
จากบทความทั้งหมด 34 ชนิ้ ในโครงการนี้ ท่านผอู้ า่ นคงได้
เห็นมุมมองที่หลากหลายต่อการบริหารจัดการท้องถิ่นจาก

ก

นักวิชาการที่มาจากหลากหลายสาขา และไม่ว่ามุมมองจะแตกต่าง
กันเพียงไร ลงท้ายก็ได้ข้อสรุปตรงกัน คือ การกระจายอำ�นาจสู่
ท้องถิ่นยังคงเป็นหัวข้อที่สำ�คัญยิ่ง และยังไม่ปรากฏเป็นจริงใน
สังคมไทย แม้ว่าประเด็นนี้จะเริ่มรับรู้กันแล้ว เมื่อ 124 ปีก่อนใน
สังคมไทย แต่ยิ่งเวลาผ่านไป ก็ยิ่งทำ�ให้ผู้คนจำ�นวนมากขึ้นๆ
ตระหนกั ในความส�ำ คัญของหวั ขอ้ น้ ี
เราหวังวา่ ปีหน้าอนั เป็นปคี รบรอบ 125 ปี การตระหนกั ตนื่
ขึ้นของผู้คนในสังคมไทยจะมีมากขึ้น ๆ เพื่อให้ประชาธิปไตย
ท้องถิ่นเข้มแข็ง และเป็นพลังไปสนับสนุนให้ประชาธิปไตย
ระดับชาตปิ รากฏเปน็ จริงข้ึนในเรว็ วนั .


ดว้ ยคารวะและความขอบคุณ
กองบรรณาธกิ าร
12 พฤศจกิ ายน 2564

ข

สารบัญ

เลม่ ที่ 5 ท้องถ่ินในรอบ 124 ปี (พ.ศ. 2440-2564): หนา้

ประเด็นและความท้าทาย

ค�ำ นำ�
บรรณาธกิ าร..............................................................................................ก

26. คำ�ถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหนา้ ท่ใี นการจดั การศึกษา
โดยท้องถ่นิ หลังสองทศวรรษของการปฏริ ูปการศกึ ษา
อรรถพล อนนั ตวรสกุล..............................................................................1

27. สาธารณสขุ กบั การปกครองทอ้ งถน่ิ ไทย การเดนิ ทางทค่ี ดเคย้ี วและยาวไกล
นพ.สภุ ัทร ฮาสุวรรณกจิ ..........................................................................29

28. ท้องถิน่ : สภาวะด้อยอำ�นาจในการจัดการปัญหาหมอกควนั และฝุ่น
ละอองขนาดเล็ก
พนม กณุ าวงศ์ และสรุ ยี ์รตั น์ กองว.ี .........................................................57

29. พิพิธภณั ฑช์ าตพิ นั ธ์ุและการจัดการวัฒนธรรมท้องถิน่ : กรณี
จงั หวัดแม่ฮอ่ งสอน
วสันต์ ปญั ญาแกว้ ....................................................................................87

ค

สารบญั

หนา้
30. การปกครองท้องถิ่นกับมติ ิการบริหารจดั การ “ทรพั ยากรรว่ มปา่ และ
อากาศ” กรณศี ึกษาจังหวดั เชยี งใหม่
มทั นา ปัญญาค�ำ ....................................................................................119

31. การสรา้ งสรรค์ทอ้ งถนิ่ และประชาธิปไตยเพอื่ คัดง้างกบั ระบบทุนนิยม
เกง่ กิจ กิติเรยี งลาภ................................................................................148

32. ประสบการณจ์ ากการปกครองทอ้ งถ่นิ ของตา่ งประเทศและการปรับ
ใช้ส�ำ หรับประเทศไทย
ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์.................................................................................173

บทสรุป 125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย (พ.ศ. 2440–2565)
และกา้ วตอ่ ไปสศู่ ตวรรษใหม ่
ธเนศวร์ เจริญเมือง................................................................................208

ง

1

คำถำมต่อแนวนโยบำยและบทบำทหนำ้ ทใ่ี นกำรจดั
กำรศกึ ษำโดยทอ้ งถิน่ หลังสองทศวรรษ
ของกำรปฏริ ูปกำรศึกษำ

อรรถพล อนนั ตวรสกุล1
“ก่อนท่ีจะพิจารณาวา่ ควรจัดการศึกษาอย่างไร ต้องมาทา
ความกระจา่ งชดั ก่อนวา่ อะไรคอื สิ่งทีเ่ ราปรารถนาจะไปให้ถึง”

เบอร์ทรันด์ รสั เซลล์ (Bertrand Russell, 1976)

การศึกษา ความเป็นท้องถ่ิน (Locality) และบทบาทขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) (Local Authority Organiztion) เป็นหนึ่งใน
หวั ข้อท่มี กี ารถกเถียงมาอย่างยาวนาน ตัง้ แต่ชว่ งกอ่ นทศวรรษ 2540 ท่ีการ
ปฏิรูปการศึกษาไทยได้ก่อตัวข้ึนอย่างเข้มข้นไปพรอ้ มกับการปฏริ ูปการเมอื ง
จนนามาสู่การระบุถึงความสาคัญของการสร้างการมีส่วนร่วมทางการศึกษา
และบทบาทของชุมชน ท้องถิ่น และ อปท.ในการจัดการศึกษาไว้ใน
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 หลังจาก
น้ัน องค์กรปกครองท้องถ่ินในฐานะหน่วยงานของรฐั ในระดับชุมชนไดม้ ี

1มหผาศว.1ทิ ผอยศารล.รัยถอรพรลถพอลนอันนตันวตรวสรกสุลกลุ ออาาจจาารรยย์ป์ปรระะจจ�าำคคณณะะคครรุศุศาาสสตตรร์ จ์ ุฬจาุฬลางลกงรกณร์ ณ์
มหาวทิ ยาลยั

1ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าท่ีในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

2

บทบาทเพ่ิมขึ้นอย่างสาคัญในการร่วมขับเคล่ือนการปฏิรูปการศึกษา
ตลอดสองทศวรรษท่ีผา่ นมา

ปัจจุบัน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 ได้กาหนดให้ อปท.
มีหน้าที่และอานาจในการส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่
ประชาชนในท้องถ่ิน ควบคู่ไปกับการดูแลและการจัดทาบริการสาธารณะ
และกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และในมาตรา
54 ซง่ึ กาหนดอานาจและเก่ียวกบั การจัดการศึกษาไว้ ดังนี้

มาตรา 54 ให้รัฐต้องดาเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็น
เวลาสิบสองปี ต้ังแต่ ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับอยา่ งมีคุณภาพ
โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย รัฐต้องดาเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนา
ก่อนเข้ารับการศึกษาตามวรรคหน่ึง เพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์
สังคม และสติปัญญาให้สมกับวัย โดยส่งเสริมและสนับสนุน ให้ อปท .และ
ภาคเอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดาเนินการด้วย รัฐต้องดาเนินการให้
ประชาชนได้รับการศึกษาตามความต้องการในระบบต่าง ๆ รวมทั้ง ส่งเสรมิ
ให้มีการเรียนรู้ตลอดชีวิต และจัดให้มีการร่วมมือกันระหว่างรัฐ อปท. และ
ภาคเอกชนในการจัดการศึกษาทุกระดับ โดยรัฐมีหน้าที่ดาเนินการ กากับ
ส่งเสริม และสนับสนุน ให้การจัดการศึกษาดังกล่าวมีคุณภาพและได้
มาตรฐานสากล

2 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

3

มอี ะไรในแผนพฒั นำกำรศึกษำท้องถน่ิ (พ.ศ.2561-2565)

ปัจจุบัน การจัดการศึกษาโดย อปท. อยู่ภายใต้การสนับสนุนโดย
กระทรวงมหาดไทย แตล่ ะพ้ืนท่มี ีอัตลกั ษณ์ ความเขม้ ข้นเอาจริงจังแตกต่าง
กันไปตามต้นทุน บริบท และความมุ่งม่ันทางการเมืองของผู้คนในพ้ืนที่
นับตั้งแต่นักการเมืองท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้เล่นหลักในการจัดการศึกษาทั้ง
ในส่วนของการศึกษาท่ีจัดโดยโรงเรียน (Schooling) ศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก
ไปจนถึงการร่วมขับเคล่ือนการศึกษาและการเรียนรู้นอกภาคส่วนโรงเรียน
(Non-schooling) โดยกลุ่ม ชุมชน ภาคประชาสังคม และภาคเอกชน
อย่างไรก็ตาม เม่ือพิจารณาในภาพรวม การศึกษาที่จัดโดยท้องถ่ิน ยังถูก
มองเป็นการศึกษาที่จัดคู่ขนานไปกับการจัดการศึกษาโดยรัฐจากส่วนกลาง
โรงเรียนในสังกัด อปท. ยังต้องออกแบบและดาเนินการอ้างอิงไปกรอบ
นโยบายต่าง ๆ ของกระทรวงศึกษาธิการ ในส่วนของหลักสูตร แนวทางการ
จัดการศึกษา และการประกันคุณภาพ ขณะเดียวกันงานการศึกษาระดับ
อปท. ก็ยงั ถกู กาหนดทิศทางภายใตแ้ นวนโยบายจากกระทรวงมหาดไทย

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย เป็นกลไก
หลักในการส่งเสริมการจัดการศึกษาของท้องถิ่นภายใต้ แผนพัฒนำ
กำรศึกษำท้องถิ่น (พ.ศ.2561-2565) ท่ีถูกกาหนดขึ้นเพื่อใช้เป็นแนวทาง
ร่วมกันของ อปท.ในการขับเคลื่อนงานด้านการศึกษา ซ่ึงในส่วนนาของ
เอกสารได้ระบุไว้อย่างชัดเจนว่าแผนดังกล่าวจาเป็นต้องส่งเสริม สนับสนุน
และร่วมมือกับรัฐ ในการจัดการศึกษาตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ.
2561 - 2580) เพื่อให้บรรลุวิสัยทัศน์ ‘ประเทศไทยมีความมั่นคง ม่ังคั่ง
ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของ

3ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

4

เศรษฐกิจพอเพียง’ ที่ม่งุ พัฒนาให้คนไทยมีความสุข และสนองตอบต่อการ
บรรลุซึ่งผลประโยชน์แห่งชาติ ในการท่ีจะพัฒนาคุณภาพชีวิต สร้างรายได้
ระดับสูง เป็นประเทศพัฒนาแล้ว และสร้างความสุข ของคนไทย สังคมมี
ความมั่นคง เสมอภาคและเป็นธรรม สามารถแข่งขันได้ในระบบเศรษฐกิจ
ซึง่ มี กรอบแนวทางการพัฒนาและเสริมสร้างศกั ยภาพคนไว้ 5 แนวทาง ได้แก่
(1) การพัฒนาศักยภาพคนตลอดช่วงชวี ติ (2) การยกระดับการศึกษาและการ
เรยี นรใู้ หม้ ีคณุ ภาพเท่าเทียมและท่วั ถงึ (3) การปลกู ฝังระเบียบวนิ ัย คุณธรรม
จริยธรรม ค่านิยมที่พึงประสงค์ (4) การสร้างเสริมให้คนมีสุขภาวะท่ีดี (5)
การสร้างความอยู่ดีมีสุขของครอบครัวไทย และเพ่ือให้บรรลุประเทศไทย
4.0 (ดูเพ่ิมเติมได้ที่ กรอบยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2561 - 2580) อีกท้ังต้อง
สอดคล้องกับ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 (พ.ศ.
2560 - 2564) ซง่ึ ประกอบด้วย 10 ยุทธศาสตร์ และงานด้านการศึกษาน้ัน
สัมพนั ธ์โดยตรงกบั ยุทธศาสตร์ที่ 1 การเสรมิ สร้าง และพฒั นาศักยภาพทุน
มนุษย์ ยุทธศาสตร์ที่ 2 การสร้างความเป็นธรรมและลดความเหล่ือมล้า ใน
สงั คม และยทุ ธศาสตรท์ ่ี 3 การสร้างความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจและแข่งขัน
ไดอ้ ยา่ งยัง่ ยนื ผา่ นการศึกษาเพ่ือเสริมศักยภาพของผู้คนในระดับท้องถิน่

วิสัยทัศน์ของแผนพัฒนำกำรศึกษำของ อปท. ได้กาหนดไว้ว่า
“ประชาชนในท้องถิ่นได้เรียนรู้ตลอดชีวิต ด้วยพลังประชารัฐ บนพ้ืนฐาน
ความเป็นไทย ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง มีทักษะในศตวรรษที่
21 ดารงชีวิตอย่างมีความสุขและย่ังยืน” ซึ่งวิสัยทัศน์ดังกล่าวยึดโยงและ
เป็นเงาสะท้อนจากแผนกำรศึกษำแห่งชำติ พ.ศ.2560 – 2579 ซึ่งกาหนด
วสิ ยั ทศั นไ์ วด้ งั นี้ “คนไทยทกุ คนได้รับการศึกษาและเรียนรูต้ ลอดชวี ติ อยา่ งมี

4 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

5

คุณภาพ ดารงชีวิตอย่างเป็นสุข สอดคล้องกับหลักปรัชญาของเศรษฐกิจ
พอเพียง และการเปลี่ยนแปลงของโลกศตวรรษท่ี 21”

การวางหลักการในการจัดทาแผนพัฒนาการศึกษาของ อปท.
โดยคานึงถึงความเชื่อมโยงระหว่างแผนงานและแนวนโยบายของรัฐจาก
ส่วนกลาง ทั้งแผนการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2560-2579 แผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 (พ.ศ.2560 - 2564) นโยบายการพัฒนา
เศรษฐกิจประเทศไทย 4.0 และยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2561 - 2580) นั้นถูก
ระบุวา่ “เป็นไปโดยมจี ุดมงุ่ หมายที่สาคัญเพ่ือสร้างโอกาสและความเสมอภาค
ทางการศึกษา การพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา ตลอดจน
การศึกษาเพ่ือการมีงานทา และสร้างงาน มุ่งเน้นการพัฒนาด้วยการ
ขับเคลื่อนนวัตกรรมและความคิดสร้างสรรค์ ภายใต้สังคมแห่งการเรียนรู้
(Learning Society) เพื่อให้ประชาชนในท้องถ่ิน สามารถเรยี นรู้ได้ดว้ ยตนเอง
อย่างตอ่ เนอ่ื งตลอดชวี ิต (Lifelong Learning) อนั จะส่งผลให้ประเทศไทยก้าว
ข้ ามกั บดั กประเทศท่ี มี รายได้ ปานกลางไปสู่ ประเทศที่ พั ฒนาแล้ ว ”
(แผนพฒั นาการศึกษาทอ้ งถนิ่ (พ.ศ.2561-2565))

เมื่อพิจารณาจากหลักคิดและการลาดับความเป็นเหตุเป็นผลในการ
ออกแบบนโยบายตามที่ระบุข้างต้น เราจึงพบ “คายอดฮิต” ในการกาหนด
นโยบายของรัฐราชการรวมศูนย์ปรากฏอยู่ในแทบทุกหน้าของเอกสาร
แผนพัฒนาการศึกษาท้องถ่ิน (พ.ศ.2561-2565) นับตั้งแต่ส่วนนา วิสัยทัศน์
แนวทางการพัฒนา เป้าประสงค์ ตัวชี้วัด เป้าหมาย ยุทธศาสตร์ และกลยทุ ธ์
ซ่ึงทั้งหมดนี้จะส่งผลต่อการจัดทาแผนงานและออกแบบโครงการกิจกรรม
ระดับปฏิบัติการของแต่ละ อปท. กล่าวคือ ภายใต้การกาหนดกรอบทิศทาง

5ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหนา้ ที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

66

เเพพ่ืื่ออคคววาามมเเปป็น็นเเออกกภภาาพพแแลละะยยึึดดโโยยงงกกัับบสส่ว่วนนกกลลาางง แแผผนนดดังงั กกลล่า่าววกก็ม็มีสีสถถาานนะะเเปป็น็น
รราายยกกาารรททตี่่ีต้อ้องงททาาเเหหมมอื ือนนๆๆกกันนั ออยยา่ า่งหงหลลีกกีเลเลี่ยี่ยงไงมไม่ได่ได้ ้

เเปป้ำ้ำปปรระะสสงงคค์ข์ขอองงแแผผนนพพัฒัฒนนำำกกำำรรศศึกกึ ษษำำขขอองงออปปทท.. ((จจาาแแนนกกแแลละะเเนนน้ ้นขขอ้ อ้ คคววาามม
โโดดยยผผ้เูู้เขขยียี นน))

แแนนววททาางงกกาารรพพฒั ฒั นนาา เปเปา้ ปา้ ประระสสงคงค์ ์
1. จ1ัด.กจาดั รกศาึกรษศาึกทษ้ังาในทง้ั 1. ส1ถ. าสนถศานึกษศึกามษกีาามรีกบารรหิบารริหจาัดรจกัดารกโาดรยโดใชยโ้ใรชงโ้เรรงียเนรียน
ระบใบนรนะอบกบระนบอบกและ เปน็เปฐน็านฐาในนกในารกพารฒั พนัฒาทนา้อทงถ้อิ่นงถ(ิ่นSB(MSBLMDL) D)
ตามรอะัธบยบาศแัยลใะหตเ้ ดามก็ 2. ส2ถ. าสนถศานกึ ษศกึามษีปามัจีปจจัยจทัยี่เอทอื้่ีเอต้ือ่อตก่อากราจรดั จกดั ากราศรกึ ศษกึ าษทา่ี ที่
เยาวอชธั นยาแศลยั ะใปหรเ้ ะดชก็ าชนใเนพยี เพงพยี องพแลอะแเลหะมเหาะมสามะสม

ทอ้ งเถย่ินาวใชหนเ้ รแียลนะรูท้ ุกช่ว3ง. ร3ะ.บรบะบขบ้อขม้อูลมสลูารสสานรสเทนศเทศางทกาางรกศากึรษศกึาษถาูกตถอู้กงต้อง
วัยอปยร่าะงชตาอ่ ชเนนใอ่ื นงตลอดรวดรเวรดว็ เรทว็ นั ทสันมสยั มแยั ละแเลชะือ่ เมชื่อโยมงโใยนงรใูปนแรูปบแบบเคบรเอืคขรา่ือยขา่ ย
ชวี ติ ทอ้ งถ่ิน ให้เรียนรู้ (NE(TNWETOWROK)RอKย) า่องยม่าีปงมระปี สรทิะสธิทิภาธพภิ าพ
ทุกชว่ งวัยอย่าง ง7ง465บบ.... อออสปป46ง57ปแปปบปถ....ลรรราอออะะททสะปทะนมมสปปปงถ...รมมมบาาศทิะาทททศรีีกีณณมนปึกธ...ะมมากึมภิาษศรบททรศีีรษกีณะากึาบบาาะกึาพมามษงงรบทนรษนากกกีิหาบาบเิณาเิาามาทางทรนนรรรรกีกทิหศศศศเิบิเจาาทากทากกกึึรัดรรรงาศศ์ทหิบษษศกจกรกกีเ่ารึกาัดาาศาพา์ทรรหิษอรกกึรอจรียี่เศายาาศษพะยัดงรรกึ่าบึกพียา่ากจอรงษษทงงบอัดามะยมาพรบแา่ีมกแา่ปี อรีปอทลงาบผคีระยมรแระีม่ะนุณแบา่ะรปีลมสคีผงงบะสภะรีคทิมาุณนบทิแะมานุณีธงภพบสผธคี แิภาภาทิิภแนณุ ลนาพาธผางพะภแพพภิานาลนางพะพแานละ
ต่อเนอ่ื งตลอดชวี ิต

8. อ8ป. อทป.มทกี .รมะกี บรวะนบกวานรกบารรหิบารริหงาารนงบานุคบคลุคทคลมี่ ทีคม่ีุณี ภาพ
คุณภาพ

6 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

7

2. ส่งเสรมิ พฒั นา 9. สถานศกึ ษามีการจดั การเรียนรูส้ ง่ เสริมให้
ใหเ้ ด็ก เยาวชน ผู้เรยี นมีทกั ษะพื้นฐานท่ีจาเปน็ ในศตวรรษที่ 21
และประชาชนมี (3R x 8C)
ทักษะพ้ืนฐานท่ี 10. สถานศกึ ษาส่งเสรมิ ใหผ้ ูเ้ รยี นมีคุณลกั ษณะ
จาเป็นในศตวรรษ และคา่ นยิ มทพ่ี งึ ประสงค์
ที่ 21
3. ขบั เคลื่อนพลัง 11. คณะกรรมการการศกึ ษาท้องถ่ินทกุ ระดบั
ประชารฐั ใหม้ สี ่วน (ระดบั ประเทศ ระดับภาค ระดับจงั หวัด และระดับ
ร่วมในการจดั อปท.) ได้รับการพฒั นาอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง
การศกึ ษาของอปท. 12. กลมุ่ เครือข่ายการจดั ทาแผนพัฒนา

การศกึ ษาท้องถนิ่ ไดร้ บั การพฒั นาอยา่ งต่อเนอื่ ง
13. กลมุ่ เครอื ข่ายครผู ดู้ ูแลเด็กไดร้ ับการพฒั นา
อย่างต่อเนื่อง
14. กล่มุ เครือขา่ ยการนเิ ทศการศกึ ษาท้องถน่ิ
ไดร้ บั การพัฒนาอยา่ งต่อเนือ่ ง
15. คณะกรรมการสถานศึกษาไดร้ บั การพัฒนา
อย่างตอ่ เนื่อง
16. อปท.เปดิ โอกาสให้ภาครัฐและเอกชนเขา้ มามี
ส่วนรว่ มในการจัดการศกึ ษา
17. ผบู้ รหิ ารทอ้ งถน่ิ มีความรคู้ วามเข้าใจในการ
เป็นผนู้ าการเปล่ยี นแปลงการจัดการศกึ ษาท้องถ่ิน
18. สมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ และผู้เกี่ยวข้องมคี วามรู้
ความเข้าใจในเรอื่ งการจัดการศึกษาท้องถ่ิน

7ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหนา้ ที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

8

4. สง่ เสรมิ ศาสนา 19. สถานศึกษาสง่ เสริมศลิ ปะ วัฒนธรรม
ศิลปะ วฒั นธรรม ประเพณีและภมู ปิ ัญญาทอ้ งถ่นิ
ประเพณี และภูมิ 20. อปท.สง่ เสริมและสนบั สนุนการเรียนรู้ การ
ปัญญาท้องถนิ่ อนุรกั ษ์ การสืบสานศลิ ปะ วฒั นธรรม ประเพณี
และภูมปิ ัญญาทอ้ งถ่ินสาหรับเด็ก เยาวชน และ
ประชาชนในทอ้ งถิ่น

21. สถานศึกษาสง่ เสรมิ สนบั สนนุ การทานุบารงุ
ศาสนาแบบบรู ณาการให้แกผ่ ู้เรียน
22.อปท.สง่ เสริม สนับสนนุ การทานบุ ารงุ ศาสนา
ใหแ้ กเ่ ดก็ เยาวชน และ ประชาชนในทอ้ งถน่ิ

5. น้อมนาหลกั 23. สถานศึกษาส่งเสริม สนบั สนนุ การเรียนรู้ตาม
ปรัชญาของ หลักปรชั ญาของเศรษฐกิจพอเพยี ง

เศรษฐกิจพอเพียง 24. อปท.สนบั สนุน สง่ เสรมิ การดาเนินชวี ิตตาม
ไปบรู ณาการในการ หลกั ปรชั ญาของเศรษฐกิจพอเพยี ง ใหแ้ ก่
จดั การศึกษาของ ประชาชน

องคก์ รปกครอง

ส่วนท้องถนิ่

6. พฒั นาคุณภาพ 25. สถานศกึ ษามกี ารจดั การศึกษาแบบพหุ
การศึกษาของอปท. วัฒนธรรม
ในพืน้ ทีจ่ ังหวัด 26. สถานศึกษามีการจดั การศกึ ษาแบบเรยี นรว่ ม
ชายแดนใต้ ระหว่างพุทธศาสนากบั อสิ ลามศกึ ษา

27. ครแู ละบุคลากรทางการศึกษาในจงั หวดั

ชายแดนใต้ ไดร้ ับสวสั ดิการและสวสั ดิภาพ อย่าง

8 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

99

สังกเทัดา่อเน่ืทียสมรา้ใงนขสวงั ัญกัดกอาล่นื งั สใจร้าแงลขะวคญั วกาามลภังูมใจใิ จแกลาระความ
ปฏภิบมู ัตใิ ิหจนกา้ รทปี่ ฏิบตั หิ น้าท่ี

ดด้ว้วยยมมุมุมมมอองงนนี้้ี แแผผนนพพััฒฒนนาากกาารรศศึกึกษษาาทท้อ้องงถถ่ินิ่น((พพ..ศศ..22556611--22556655))ใในน
ฐลสดแอทรรทฐลแดอออาลาลาอ้าอาว้ว้อ้อบมนนบดดะะยกยกงงเาัคบเคับฐะถะแแฐถรรรอาิ่อหหานขบบข่ิน่อื่ือถนนบบ้ันัน้นนบงบงนปปคเรคเรคคึ่งน่ึนงชชาอิอยิดิยิดใุณใณุโงิไโิงบนนบะดยปะยดปปภภดพนดพบันงบเังรรปากา้าา้กงโามิโิมงาพพนยรนษยลยษยลาาียบก่บกาสณ์ณส่เา์เบบกบวกอ่่อาาวาาทุณษเธยณนนทโธยุโษทดดาาาสบกกสาฑบฑียยรยรใาาาใางหง์กณมบณ์กมหรรธกธกา้นนาีกจนกีา้ะน์าะ์รร(าัดรโาาาร(บบโใ2ใย2รรณไไยลณหหน5นปกป5กบบา้ค6้คะฐะฐ6สาสาาดาะ0าจหะา0หจกูู่่กยับยน)แนแึง)นึนงาาแแ”นเคนไคเรรไดดลปปดลดิอนดอนิดนนะ็น้ะแอ็้นแออแแแิยิยตตแสเีกสกกบเบาผาอลอลผดทแแดบมมบนกอกอนงบบงั้งปปปปสดทดสเทบบ“ฏขฏฏ“าฏจจัศาัศภภเาเรบิบิิฐนรนปินฐปนยาาทาทตัตัราร็นะคค็งันะน่ีคกนะิะกิ่ีคไวปปเวเนดบบาวรนา่ารวฏ่าฏริื่ยรอร้สุขดขุื่อริยดใบิิบใมทงะ้อ้ทว้องชมช้วขตัตัทขมยามร้ย้ราเอิกเคิกอ่วกูล้อขคูลว่ขกางมาวงทนามาทวาาขรรขกราไกถี่ไตราใต่ีใ้ันดดวม้ันนันวมน้ันงึออ้้ชิตเ้ชเแิเตรรงเคงกขค้ีปกอขนะี้ปกะอกร้าารารน้ดาดาวรนาารใาระใรบัทะับระกจะกจวเเวเเชาหชดาอพหพาดิธอิธงหุม็์แนุหมยี่ืกอ์แ็นยข่อืีกชนล่ชนวาใาลอ่ใวาาหนด่ะาหนงรดะร่างง้ ้
กสาามรมารอถงนเชาิงไประเปบรบยี บทเที่ถีูยกบใชจ้เัดปล็นาหดับล”ักคอิดีกสทาั้งคเขัญาขยอังไงดรส้ะะบทบ้อรนาถชึงกแานรวไททยางขเชอ่นง
รกะาบรมบองบงเปชริงะรมะบาณบทที่ม่ีถุ่งูกเนใช้น้เผปล็นงหาลนักวค่าิดส“าคคาัญนึงขถอึงงสรภะาบพบแรวาดชลก้อารมไทปยัจจเชัย่นที่
เรกะ่ียบวบขง้อบงปตรัวะปม้อานณแทล่ีมะุ่งกเนระ้นบผวลนงกาานรวก่าาร“กคาาหนนึงดถยึงุทสภธศาาพสแตวรด์กลา้อรดมาปเนัจินจงัยาทน่ี
ใเกน่ียมวติ ขิน้อจี้ งงึ ใตหัวค้ปว้อานมสแาลคะญั กกระบั บกวานรกกาาหรนกดาตรัวกชาว้ีหัดนดแยลุทะกธาศราวสัดตผรล์กสามัรดฤทาเธนิ์ทินว่ี งัดาไนด้
โใดนยมพิตินยา้ีจยึงาใหม้คอวธาิบมาสยาวค่าัญเปก็นบั ผกลามรากจาาหกนตดวั ตปวั ้อชนี้วัดปแัจลจะัยกแาลรวะัดกผระลบสัมวนฤทกาธร์ิทตว่ี า่ดั งไดๆ้
ทโดไี่ ยดพ้กยาาหยนาดมไอวธ้”บิ ายว่าเปน็ ผลมาจากตวั ป้อน ปัจจัย และกระบวนการต่าง ๆที่
ไดก้ าหนดใไนวง”้ านช้ินเดียวกัน ปิยะพงษ์ บุษบงก์ ได้อ้างอิงถึงทัศนะของ
Yanow (ใ2น0ง1า5น) ชใ้ินกเดาีรยว“กใหันค้ ปวาิยมะสพางคษัญ์ กบับุษแบหงลก่ง์ ทไี่มด้าอค้าวงาอมิงรถู้ทึง่ีหทลัศานกะหขลอางย

Yanow (2015) ในการ “ให้ความสาคัญกับแหล่งท่ีมาความรู้ที่หลากหลาย
9ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

10

เพื่อให้ได้แนวนโยบายและแผนงานท่ีไม่จากัดอยู่ในแวดวงผู้เช่ียวชาญทาง
เทคนิควิธี สอดคล้องกับความต้องการของสาธารณะอย่างแท้จริง) และ
ยึดโยงอยู่กับสภาพความเป็นจริงของแต่ละท้องถิ่น จึงจาเป็นต้องมอง
นโยบายและแผนท่ีอยู่ในวิถีปฏิบัติในชีวิตประจาวัน ในฐานะกลไกท่ีนาไปสู่
การดาเนินการเพ่ือสร้างการเปล่ียนแปลง” ผ่านกระบวนการปรึกษาหารือ
ในการจัดทานโยบายสาธารณะ

หาก อปท.ไม่อาจหลีกเล่ียงโครงสร้างเชิงอานาจและกลไกของรัฐ
ราชการจากส่วนกลางได้ในทางนโยบายในนามของ การวางกรอบทิศทาง
และการกากับติดตามเพื่อให้เกิดความเปน็ เอกภาพ อปท.แตล่ ะแห่งก็ควร
เท่าทันพลังของอานาจนาในเอกสารเชิงนโยบายเหล่าน้ีก่อนการแปลง
แนวทางของแผนงานไปสู่การออกแบบการทางาน ปฏบิ ัตกิ ารทางการศึกษา
ทตี่ ้องคานึงการตอบสนองความตอ้ งการจาเป็น ความท้าทาย และบริบทของ
แต่ละท้องถิ่นในการจัดการศึกษาเพ่ือเด็ก เยาวชน และประชาชนทุกช่วงวัย
ที่เป็นกลุ่มเป้าหมายหลักที่ควรคานึงถึงเป็นสาคัญท่ีสุด หาใช่เพียงการ
ดาเนินการใด ๆ เพียงเพื่อตอบโจทย์ตัวช้ีวัดการพัฒนาผู้คนให้เป็นไปตาม
แนวนโยบายจากส่วนกลางซึ่งไม่ได้ต้ังอยู่บนพ้ืนฐานของวิถีชีวิตผู้คนใน
ท้องถิน่ ท่ีอยู่ในความดูแลแต่อย่างใด

มองย้อนอดีต..เป้ำประสงค์ท่ีแท้จริงของกำรจัดกำรศึกษำโดย
ท้องถิ่น

นับย้อนหลังไปก่อนกระแสของการปฏิรูปการศึกษาในทศวรรษ
2540 บทสนทนาทางสังคมในห้วงเวลาน้ันเข้มข้นไปด้วยการตั้งคาถามและ

10 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

11

ข้อถกเถียงในเชิงปรัชญาหลักคิดในการจัดการศึกษา หลังจากผ่านพ้น
ช่วงเวลาของการขยายการศึกษาภาคบังคับเป็น 6 ปี โรงเรียนในบริบท
ท้องถ่ินหรือโรงเรียนประชาบาล ได้ถูกส่งต่อจากความเป็น ‘โรงเรียนของ
ชมุ ชน’ มาเปน็ ‘โรงเรยี นในสังกัดของรฐั ’ มีการจัดสง่ ครผู ู้สอนเข้าประจาการ
พร้อมงบประมาณสนับสนุนทั้งในส่วนเงินเดือนครู และค่าใช้จ่ายในการจัด
การศึกษา รวมทัง้ การดูแลในเชิงวชิ าการผ่านกระบวนการด้านหลักสูตร ผล
สบื เนือ่ งข้างเคียงอีกด้านของการเข้าไปแทนทใ่ี นการบริหารจัดการโดยรัฐบาล
จากส่วนกลางผ่านโครงสรา้ งของกระทรวงศกึ ษาธิการก็คอื การมีแบบแผนที่
แข็งตัวของหลักสูตร การคัดสรรและส่งต่อชุดความรู้ท่ีเป็นทางการ โดยรัฐ
ผ่านรายวิชาต่าง ๆ ในหลักสูตรท่ีผลิตแบบรวมศูนย์จากส่วนกลาง ภายใต้
การดูแลของกรมวิชาการ หนังสือแบบเรียนท่ียังขาดความหลากหลายของ
สานักพิมพ์ ตลอดจนแนวทางการบริหารการศึกษาที่พ่ึงพิงอิงรัฐส่วนกลาง
อย่างมากทั้งในส่วนงบประมาณ ความเป็นวิชาการ การพัฒนาคุณภาพการ
เรียนการสอน การบริหารจัดการสถานศึกษา จนนามาซึ่งปรากฏการณ์
โรงเรียนแปลกแยกต่อชุมชน เม่ือชุดความรู้ที่สอนกันในโรงเรียนตามแบบ
การศกึ ษาสมัยใหม่น้ีไม่อาจยึดโยงผู้เรียนกับชวี ิต วิถีชีวิต และการประกอบ
อาชีพอยู่ร่วมในชุมชน แต่กลับเป็นการเรียนรู้เร่ืองราวท่ีไกลตัว และ
ถอยห่างชีวติ ประจาวัน

ระบบโรงเรียนที่เป็นการจัดศึกษาแบบทันสมัยนี้เป็นการทาให้เกิด
แยกตัวออกจากการศึกษาเลา่ เรียนแบบเดิมที่เคยมีมาในสงั คมไทย กล่าวคอื
เป็นการผสมผสานกันไปทั้งในโรงเรียน และกระบวนการเรียนรู้เพ่ือการ
ประกอบอาชพี ภายนอกโรงเรียน เสนห่ ์ จามรกิ (2537) นักวชิ าการด้านสิทธิ

11ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหนา้ ท่ีในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

12

มนษุ ยชนคนสาคัญของไทย ได้แสดงทศั นะตอ่ ปรากฏการณน์ ้วี ่า “การแยกตวั
ของระบบโรงเรียนสมัยใหม่จึงยังผลให้ระบบการศึกษาไทยละเลยกิจกรรม
และกระบวนการเรียนรู้ของชุมชนภายนอกโรงเรียน.. และยังมีลักษณะเป็น
การเฉพาะกจิ กล่าวคือมุง่ ผลติ กาลงั คนเป็นหลัก เรม่ิ ต้นด้วยการผลิตคนเข้า
รับราชการ แล้วต่อมาก็ขยายวงออกไปตามสาขาวิชาชีพต่าง ๆ ทั้งในภาค
ราชการและภาคธุรกิจเอกชน การผลิตกาลังคนสนองความต้องการของ
ภาคเศรษฐกิจได้กลายเป็นบทบาทและเป้าหมายหลักแต่ด้านเดียวของ
ระบบการศึกษา และได้กลายเป็นค่านิยมครอบงา.. ผลก็คือ การศึกษามี
คุณค่าเป็นเพียงเร่ืองการแข่งขัน เป็นระบบแพ้คัดออก แทนที่จะเป็นเรื่อง
ของกระบวนการเรียนรู้และสร้างสรรค์องค์วิชาความรู้ตามอัตภาพของ
พลเมืองทกุ คน ซง่ึ เปน็ บทบาทหน้าท่โี ดยตรงของการศึกษา”

สอดคล้องกับ ศักดชิ์ ัย นริ ัญทวี (2541) นกั การศึกษาผู้ที่มบี ทบาท
สาคัญในการจัดทารายงานการวิจัยประกอบการร่าง พ.ร.บ.การศึกษา
แหง่ ชาติ พ.ศ..... ในประเด็นสาคญั วา่ ด้วยปรชั ญาการศึกษา ไดต้ ั้งข้อสงั เกตไว้ว่า
ที่ผา่ นมา “การศกึ ษาถูกกาหนดให้เป็นเครื่องมือในการเพิ่มพูนความรู้ ความ
ชานาญ และทักษะบางประการท่ีสอดคล้องเหมาะสมกับการเปลี่ยนแปลง
ทางเศรษฐกิจและสังคม รัฐจัดการศึกษาด้วยกรอบความคิดเรื่องการลง
ทุนการศึกษา การที่รัฐทุ่มเงินให้แก่การจัดการศึกษา ไม่ใช่เพื่อการศึกษา
โดยตรง แต่มีเป้าหมายเพ่ือกระตุ้นหรือสนองรับกับการเจริญเติบโตทาง
เศรษฐกิจ คนซ่ึงเป็นผลผลิตของการศึกษาจึงมิใช่ คน ที่มีมิติทางชีวิตและ
จติ ใจ ทางจริยธรรมคุณธรรม แต่มีฐานเป็น ‘ทรพั ยากรมนุษย์’ ทีถ่ กู เปล่ียน
ให้เป็น ‘ทุนมนุษย์’ และเป็น ‘แรงงาน’ ของภาคเศรษฐกิจ การศึกษาเป็น

12 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

13

เคร่ืองมือสร้างรูปสังคมในอนาคต แต่โดยเน้ือแท้นโยบายการจัดการศึกษา
อยู่ใต้อิทธิพลของนโยบายเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง การดาเนินการ
ทางการศึกษาทุกระดับจึงต้องทาตามนโยบายส่วนกลาง ไม่ได้เป็นอิสระ
ในตัวเอง”

นิธิ เอียวศรวี งศ์ (2529) เปน็ นกั วิชาการอาวโุ สอกี ทา่ นหนง่ึ ซง่ึ ได้ให้
มมุ มองต่อปรากฏการณน์ ้ีไว้ในช่วงเวลานัน้ โดยชป้ี ระเดน็ วา่ “รัฐชาติใดท่ียัง
ไมเ่ ปิดโอกาสให้ประชาชนส่วนใหญไ่ ด้มีสว่ นร่วมในกระบวนการตัดสินใจของ
รัฐชาติ เป้าหมายทางการศึกษานั้นก็ย่ิงคับแคบลง และเป็นเพียงเป้าหมาย
ของกล่มุ ชนที่มีจานวนน้อยของประเทศ การศึกษาท่ีจัดขึน้ นัน้ ก็จะย่ิงแปลก
แยกจากชีวิตของคนสว่ นใหญ่มากขนึ้ ” และเขายงั ได้เสนอความคิดเพิ่มเติมใน
ส่วนของบทบาทของบุคคล ชมุ ชนและทอ้ งถิ่นกับการศึกษาไวอ้ ีกว่า “ตราบ
เท่าที่การศึกษาเป็นชวี ิตของเขา ตัวเขาเอง ครอบครัวเขา และชุมชนของเขา
เขาควรเป็นผู้บอกว่าจะเรยี นอะไร เรียนอยา่ งไร และเรียนทาไม อย่างน้อยก็
ต้องให้ตัวเขา ครอบครัวเขา และชุมชนของเขาได้มีส่วนร่วมมีเสียงมากกว่า
ข้าราชการในกระทรวงศึกษาธิการ นั่นก็คือทาให้การศึกษาเป็นส่วนหนึ่ง
ส่วนเดยี วกับชีวติ ของผ้เู รียน คนื การศกึ ษาใหป้ ระชาชนเสยี ที”

บทสนทนาดังกล่าวสะท้อนภาพความมุ่งหวังของนักคิด นัก
เคลอื่ นไหวพัฒนา และนกั การศึกษาในชว่ งเวลาก่อนการปฏริ ูปการศึกษาใน
ทศวรรษ 2540 ซ่ึงประเด็นท่ีว่าด้วยชุมชนท้องถิ่นกับการจัดการศึกษา ได้
กลายเป็นหนึ่งในวาระทางการศึกษาที่สาคัญย่ิงท่ีเป็นข้อเสนอสาคัญของ
สานกั งานประสานงานการปฏิรูปการศกึ ษา, 2539 ระบุไวว้ า่ “รฐั ตอ้ งเปลี่ยน
รูปแบบการบริหารงานสถานศึกษาทก่ี ากับดแู ลโดยตรงจากหนว่ ยงานของรัฐ

13ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

14

เป็นการจัดการในรูปขององค์คณะบุคคล ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนชุมชน
ผู้ปกครอง ครู ผู้บริหารสถานศึกษา ผู้แทนองค์กรท้องถ่ิน เจ้าหน้าที่ฝ่าย
การศึกษาของรฐั และผูท้ รงคณุ วฒุ ิในสดั สว่ นท่สี มดลุ มหี น้าทกี่ าหนดนโยบาย
กากับดแู ล และตรวจสอบการบรหิ ารงานของกลุ่มสถานศึกษา” ขณะทศ่ี ักด์ิชัย
นิรัญทวี, 2541 ได้เสนอไว้ว่าต้อง “เป็นการศึกษาท่ีชุมชนท้องถิ่นเข้ามา
มีส่วนร่วมในการจัดการอย่างจริงจัง แทนการเข้ามาเป็นเพียงตัวประกอบ
ของคณะครูและผบู้ ริหารโรงเรยี น หรอื เป็นเพียงผ้บู รจิ าควตั ถุปัจจัย”

สองทศวรรษของการปฏิรูปการศึกษาผ่านไปพร้อมความก้าวหน้า
การวงิ่ วน และความผดิ พลาดหลายประการ ในสว่ นของการจดั การศึกษาโดย
ท้องถน่ิ เกิดการปเลีย่ นแปลงเชิงบวกในหลากหลายพ้นื ทภ่ี ายใตก้ ารดูแลของ
อปท. เทศบาลและ อบจ. หลายแห่งมีศักยภาพสูงและเอาจริงเอาจังในการ
พัฒนาโรงเรียนในสังกัดของตน ถึงขนาดมีหลายแห่งเปิดเป็นโรงเรียนสอง
ภาษา มีโครงการ English Program ในโรงเรียน พัฒนาระบบทวิภาคีรว่ มกบั
ภาคเอกชน และสถานประกอบการในพื้นที่ ขณะเดียวกันก็ยังมีคาถามถึง
จุดยืน และเป้าหมายที่แทจ้ ริงของการจดั การศกึ ษาของทอ้ งถนิ่

เป้าประสงค์ที่แท้จริงและการนิยามความหมายของความสาเร็จใน
การศึกษาของท้องถ่ินควรอยู่ท่ีใด การพัฒนาสิ่งแวดล้อมเชิงกายภาพจนมี
ส่ิงอานวยความสะดวก วัสดุอุปกรณ์ โครงสร้างอาคารทันสมัยเช่นเดียวกับ
โรงเรียนท่ีมีความพร้อมอันดับต้น ๆ ของจังหวัด การมีหลักสูตรทันสมัย
ทัดเทียมโรงเรียนเอกชน และโรงเรียนช้ันนาของ สพฐ. การมีค่าเฉล่ียคะแนน
วัดผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาสูงไม่แตกต่างจากโรงเรียนสังกัดอ่ืน ๆ ฯลฯ
ทง้ั หมดน้ีคอื ส่ิงท่ีท้องถิ่นพงึ คาดหวงั จากการศึกษาท่ีจัดโดยคนในพนื้ ท่ีเท่านั้น

14 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

15

จริงหรือ หากหมุดหมายของการจัดการศึกษาโดยท้องถ่ินไปเป็นเพียงเพื่อวิ่ง
ไปให้ถึงมาตรฐานตามโจทย์ของรัฐส่วนกลาง และเตรียมเด็กเก่ง ๆ ให้พร้อม
เข้าแข่งขันในการศึกษาต่อ และตลาดงาน โรงเรียนในความหมายน้ีจะ
แตกต่างอย่างไรจากการเป็นโรงเรียนของส่วนกลาง โจทย์ของท้องถิ่น ความ
คาดหวัง อนาคตภาพของท้องถิ่นแต่ละแห่งท่ีแตกต่างกัน เป็นเรื่องสาคัญ
จาเป็นลาดับต้น ๆ ในการวิเคราะห์ วางแผน และออกแบบการจัดการศึกษา
มากน้อยเพียงใด พลเมืองรุ่นใหม่ที่ได้รับการเตรียมความพร้อมผ่านโรงเรียน
ของทอ้ งถนิ่ มีคณุ ลักษณะหรือสมรรถนะอนั ใดทแี่ ตกต่างจากนักเรียนโรงเรียน
สังกดั รัฐจากส่วนกลางอยา่ งไร

นอกจากน้ี หากมองไกลกว่าการศึกษาที่จัดอย่างเป็นทางการผ่าน
โรงเรียน ท้องถิ่นในฐานะท่ีเป็นทั้งพ้ืนที่เชิงกายภาพ และพื้นที่สังคม ได้
ออกแบบปฏิบัติการทางการศึกษา การสร้างพื้นที่ โอกาส กิจกรรม และ
ทรัพยากรทีส่ ่งเสริมต่อการเรียนรู้ของคนในทุกชว่ งวัยครอบคลุม มคี ุณภาพ
และตอบโจทย์ความต้องการของผู้เรียนแต่กลุ่มมากน้อยเพียงใด การ
กาหนดให้กิจกรรมในโครงการต่าง ๆ เพื่อให้มีข้อมูลตอบโจทย์ตัวชี้วัดใน
การประเมินผลการทางานตามแผนและแนวนโยบายในละปีงบประมาณ
เพียงพอที่จะสร้างความเช่ือม่ันในเชิงคุณภาพของการขับเคลื่อนการศึกษา
ของทอ้ งถิ่นแล้วกระนั้นหรือ

ปรากฏการณ์และคาถามข้างต้นหาใช่เป็นไปเพื่อตาหนิ วิพากษ์
ลดทอนคุณค่าของงานและความพยายามที่นักขับเคล่ือนการศึกษาท้องถ่ิน
แต่เป็นโจทย์ที่นักการศึกษาในประชาคมการศึกษานานาชาติ ไม่เฉพาะใน
ประเทศไทยตา่ งก็ตงั้ ขอ้ สงั เกตเหล่านี้รว่ มกัน ไมเคิล ฟิลดิ้ง และปเี ตอร์ มอส

15ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหนา้ ที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

16

(Fielding and Moss, 2011) สองนักการศกึ ษาจาก University of London
ชี้ชวนให้เราพิจารณาทบทวนว่า “เรามีการศึกษาไว้เพื่ออะไร การศึกษาควร
มีเป้าหมายที่แท้จรงิ เพ่ือสิ่งใด อะไรคือคุณค่าและจริยธรรมพื้นฐาน ของงาน
การศึกษา เรามุ่งหวังให้ความรู้และการเรียนรู้ก่อให้เกิดส่ิงใด อะไรคือมโน
ทัศนพ์ ้นื ฐานของการศกึ ษาทเ่ี ราต้องการ โฉมหน้าของเดก็ ครู และโรงเรียนท่ี
เราอยากให้เป็น เป็นอย่างไร” นอกจากชุดคาถามว่าด้วยการศึกษาและ
ความเป็นเมอื งของการศึกษาขา้ งต้น ในหนังสือ Radical Education and
the Common School: A Democratic Alternative พวกเขายังไดเ้ นน้
ย้าถึงบทบาทหน้าที่อันสาคัญย่ิงของ อปท. “ในฐานะผู้นาและผู้เอ้ืออานวย
ให้เกิดการพัฒนาการศึกษาของท้องถ่ิน การร่วมกันแลกเปลี่ยน สารวจ
มุมมองความคิดเห็นอยา่ งเป็นประชาธิปไตยเกี่ยวกับคุณค่า และแนวปฏบิ ตั ิ
ทางการศกึ ษา” ทอี่ อกแบบรว่ มโดยผู้คนในท้องถนิ่ อกี ด้วย

ในส่วนของการจัดศึกษาของท้องถ่ินผ่านระบบโรงเรียน ปัจจุบัน
ประชาคมการศึกษานานาชาติมุ่งความสนใจไปท่ีการทางานของ อปท.ใน
ฐานะกลไกหนุนเสริมให้เกิดระบบโรงเรียนท่ีพัฒนาคุณภาพด้วยตนเองของ
โรงเรียนท้องถิ่น (DfE, 2010., Hargreaves, 2010) ซึ่งจะก่อให้เกิดพลังของ
การเปล่ียนแปลงเชิงคุณภาพที่ยั่งยืนกว่าในระยะยาว และเอ้ือให้เกิด
กระบวนการเรียนรู้ร่วมกันของโรงเรียน ครู นักการศึกษาในพื้นท่ีปฏบิ ัตกิ าร
ของท้องถ่นิ เพอ่ื ตอบโจทยค์ วามต้องการท้องถิ่นอย่างแทจ้ ริง และเปน็ ระบบ
ท่ีพ่ึงพาตนเองมากกว่าการรอคอยนโยบาย ชุดความรู้ หรือการหนุนเสริม
กากบั ตดิ ตามโดยรฐั จากสว่ นกลาง

16 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

17

ท้องถน่ิ รัฐ เอกชน และควำมสัมพนั ธ์เชิงอำนำจในกำรจัดกำรศึกษำ

เอกสารงานวิจัยอีกฉบับหน่ึงที่ผู้เขียนพิจารณาว่ามีความน่าสนใจ
และใคร่ขอคัดสรรมาเป็นชุดความคิดเพ่ือการถกเถียงแลกเปลี่ยน ได้แก่
รายงานสภาวะการศึกษาไทย ปี 2558/2559 ความจาเป็นของการแข่งขัน
และการกระจายอานาจในระบบการศึกษาไทย ของ สานักงานเลขาธิการ
สภาการศึกษา ซึ่งได้มอบหมายให้วีระศักดิ์ กิเลนทอง (2560) นัก
เศรษฐศาสตร์การศึกษาจัดทาขน้ึ เขาได้ทบทวนรายงานการวจิ ัยที่เก่ียวข้อง
กับการกระจายอานาจทางการศึกษาและบทบาทของชุมชนและท้องถ่ินใน
การจดั การศกึ ษา จานวน 14 หัวเร่อื ง ครอบคลมุ กรณศี ึกษาจาก 15 ประเทศ
ในอเมริกาเหนือ (Gertler, Patrinos and Rubio-Codina, 2012) อเมริกา
กลาง (Gaunnarsson, et.al. (2009), Jimenez and Sawada (1999, 2003)
King and Ozler (2004) อเมรกิ าใต้ (Galiani, et. al. (2002, 2008), แอฟรกิ า
( Duflo, Dupas and Kremer (2012) แ ล ะ เ อ เ ชี ย ( Bardhan and
Mookherjee (2006), Khattri, ling and Jha (2010), Tan, lane and
Lassibille (1999) Muralidharan and Sundararaman (2013)
Athertoon and Kingdon (2010) และพบหลักฐานเชิงประจักษจ์ านวนมาก
ยืนยันว่า การส่งเสริมความเป็นอิสระของสถานศึกษา (school
autonomy) และการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (school-based
management) มีส่วนช่วยเพ่ิมผลสัมฤทธทิ์ างการศึกษาให้ผเู้ รียนไดอ้ ย่าง
อย่างชัดเจน การถ่ายโอนอานาจใหผ้ ปู้ กครองและกรรมการบริหารโรงเรียน
มีส่วนร่วมในการกาหนดค่าตอบแทน การตัดสินใจที่จะต่อสัญญาหรือ
เลิกจ้างครูและผู้บรหิ ารมีผลต่อการเรียนรู้ทม่ี ีคุณภาพอยา่ งมีนัยสาคญั และ

17ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหนา้ ท่ีในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

18

การมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถ่ินและผู้ปกครองในการบริหารโรงเรียน
อย่างจริงจังเป็นเงื่อนไขสาคัญที่ทาให้การกระจายอานาจทางการศึกษา
สามารถพัฒนาคุณภาพทางการศึกษาได้อย่างมีประสิทธภิ าพ

อย่างไรก็ตาม ในรายงานฉบับน้ี เขาได้ให้ข้อเสนอเชิงนโยบายบน
หลักการพ้ืนฐานว่าการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เข้มข้นควบคู่ไปกับการ
กระจายอานาจทางการศึกษาท่ีจริงจังคือหลักการสาคัญจาเป็นที่จะช่วยให้
สถานศึกษามีแรงจูงใจมากพอท่ีจะพัฒนาการให้บริการการศึกษาให้มี
คุณภาพ ภาครัฐจากส่วนกลางควรปรับเปลี่ยนบทบาทจากการเป็นผู้
ให้บริการการศึกษา ไปเป็นผู้กากับดูแล มีหน้าท่ีส่งเสริมการแข่งขันที่เป็น
ธรรม สนับสนุนการวิจัยเพ่ือสร้างองค์ความรู้สาคัญท่ีสถานศึกษาและ
ผู้ปกครองสามารถนาไปใช้ประโยชน์ ควบคู่ไปกับการสร้างฐานข้อมูลกลางที่
เช่ือมโยงข้อมูลรายบุคคลท่ีเข้าถึงได้ง่ายเพื่อให้ทุกภาคส่วนสามารถใช้
ประโยชน์ในการยกระดับคุณภาพการศึกษา เขาให้ความสาคัญกับการเปิด
โอกาสใหเ้ อกชน “ไดเ้ ขา้ มามบี ทบาทในการเป็นผู้ให้บริการการศกึ ษามากขึ้น
โดยภาครัฐสามารถใชภ้ าคเอกชนเป็นเคร่ืองมือสาคัญในการสร้างแรงกดดัน
จากการแขง่ ขันให้สถานศึกษาของรฐั ต้องพัฒนาคุณภาพอยเู่ สมอ เพราะการ
แขง่ ขนั ทมี่ ากขนึ้ เทา่ นั้นทจ่ี ะชว่ ยพฒั นาการศกึ ษาของประเทศได้” (วีระศกั ด์ิ
กเิ ลนทอง, 2560)

ในส่วนที่ว่าด้วยบทบาทขององค์การปกครองส่วนท้องถ่ิน รายงาน
ฉบับดังกล่าว ให้ข้อเสนอไว้เพียงในมิติของการเป็นผู้ให้บริการการศึกษา
ปฐมวัย โดยระบุว่า “อปท.เป็นหน่วยงานของรัฐท่ีมีแรงจูงใจที่จะดูแลบุตร
หลานของคนในชุมชนให้ดี เพราะต้องการคะแนนเสียงจากการเลือกตั้ง

18 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

19

การศกึ ษาปฐมวยั เป็นการใหบ้ รกิ ารท่ีครอบคลุมทง้ั การเลย้ี งดู การดูแลเอาใจ
ใส่ และการให้ความรู้ไปพร้อม ๆ กัน การเปิดโอกาสให้ อปท.ดูแลการศกึ ษา
ปฐมวัยจนจบระดับอนุบาลจะช่วยลดปัญหาห้องเรียนอนุบาลในโรงเรียน
สงั กดั สานกั งานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพนื้ ฐาน (สพฐ.) ทม่ี นี ักเรียนน้อย
และครูไม่เพียงพอ เพราะโดยปกติหนึง่ ตาบลจะมีจานวนโรงเรยี นสงั กดั สพฐ.
ท่ีให้บริการระดับอนุบาลมากกว่าจานวนศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) ทาให้
จานวนเดก็ มนี ้อยเกินไป”

ข้อเสนอของรายงานฉบับดังกล่าวชวนให้ตั้งคาถามถึงการรับรู้
ความคาดหวัง ตาแหน่งแห่งท่ี และบทบาทหน้าท่ีของการศึกษาท่ีจัดโดย
ทอ้ งถนิ่ หากสังคมไทยจะสนับสนุนแนวคิดการศึกษาจาเป็นต้องเปน็ ไปด้วย
การแข่งขันเพื่อสร้างแรงกดดันให้เกิดการพัฒนาคุณภาพ มองว่าโรงเรียน
การศึกษาเปน็ ‘บรกิ าร’ ชนิดหนง่ึ ทผ่ี บู้ ริโภคเป็นผกู้ าหนดว่าโรงเรียนใดควร
ส่งลูกหลานไปเรียน โรงเรียนไหนควรถูกมองข้าม ละเลย ทิ้งไว้ข้างหลัง และ
ลงเอยด้วยการปดิ ตวั ลง ในตลาดโรงเรยี น (School Market) แบบนี้ โรงเรียน
และการศึกษาท่ีจัดโดย อปท.ควรจดั วางตาแหนง่ แห่งที่ไว้ตรงไหน จะพร้อม
ผลักดันระดมทรัพยากรเพ่ือพัฒนาโรงเรียนบางโรงในเขตเทศบาลมีโครงการ
EP มีการสอนทวิภาษา มีคุณภาพสูงยืนหนึ่งสู้กับโรงเรียนรฐั เอกชน ได้โดย
ยอมให้โรงเรียนอื่น ๆ ในสังกัดเดียวกัน พ้ืนท่ีใกล้เคียงกันเป็นท่ีรองรับเด็ก
ท่ีมีผลสัมฤทธ์ิทางการเรียนต่ากว่า เป็นท่ีรองรับเด็กตกหล่นไว้ในชุมชน
เราตอ้ งการมีโรงเรยี นของชมุ ชนไวเ้ พื่อการน้หี รอื เพ่อื อะไรกนั แน่

ในส่วนของศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) เป็นเร่ืองจริงท่ีท้องถิ่นมี
ศักยภาพสูงกว่า มีความพร้อมจะทุ่มเท ระดมทรัพยากร มาดูแลเด็กเล็กของ

19ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

20

ชุมชนเพ่ือทุนชีวิตที่ดีของสมาชิกวัยเยาว์ แต่หากส่วนกลางจะมองบทบาท
หน้าท่ีของ อปท.ไว้เพียงในส่วนผู้ร่วมให้บริการ (service provider) ใน
ลกั ษณะการแบ่งงานกนั ทา และขาดมุมมองในการเสรมิ พลงั ความเขม้ แข็งให้
ท้องถิ่นเติบโตในการจัดการศึกษาในแบบของตนเอง เราจะถกเถียงเรอื่ งการ
กระจายอานาจทางการศึกษาไว้ในมุมที่คับแคบเช่นนี้หรือ และในส่วนของ
องคก์ รปกครองทอ้ งถ่นิ เมือ่ ได้รับรู้ถึงคามคาดหวังและการรับรู้ทั้งของภาครัฐ
และหน่วยงานกากับทิศทางการศึกษาในมุมมองเช่นน้ีแล้ว ควรนามา
ทบทวนถึงจุดยืน เป้าหมาย ตาแหน่งแห่งที่ในนิเวศการศึกษาที่รัฐสถาปนา
ตนเปน็ ศนู ย์กลางอย่างแขง็ แกรง่ เชน่ ท่เี ปน็ อยูก่ นั อย่างไร

ในมุมมองจากประชาคมการศึกษานานาชาติ จึงให้ความสาคัญ
ของการจัดการศึกษาโดย อปท.ในฐานะปฏิบัติการทางเมืองบนฐานคิด
ประชาธปิ ไตยอย่างมีส่วนร่วมและการปรกึ ษาหารอื เพื่อเสริมพลงั ให้เสยี งของ
ผูค้ นในทอ้ งถิน่ มีความหมายต่อการจดั การศึกษาสาหรับลูกหลานของพวกเขา
เป็นการเมืองของเสียงและการเมืองของความรู้ โดยคานึงการศึกษา และ
ความรู้ท่ีจัดผ่านการศึกษาเหล่าน้ันสะท้อนมาจากเสียงของใคร และความรู้
ในเร่ืองใดบ้างที่ควรถูกเลือกสรรมาออกแบบเป็นปฏิบัติการทางการศึกษา
ผา่ นงานการศึกษาของท้องถ่นิ (Wainwright, 2003., Barnes et al., 2008)

บทสง่ ทำ้ ย

จากบทสนทนาถกเถียงระหว่างผู้เขยี นกับชดุ นโยบาย และงานวิจัย
ข้างต้น ชวนใหเ้ กดิ คาถามมากมายในเชิงปรัชญา และทฤษฎีการศึกษาที่ถูก

20 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

21

หลงลืมละเลยมานานในสายธารของการปฏิรปู การศึกษาตลอดสองทศวรรษ
ถึงเวลาแลว้ หรือยงั ที่ อปท.ทีร่ ับผิดชอบโรงเรียนในความหมายของ ‘โรงเรยี น
ชุมชน’ ต้องใคร่ครวญพิจารณา และคืนความหมาย ‘โรงเรียนชุมชน’ ท่ีแท้จริง
กลับคืนมา แนวปรัชญาการศึกษาเบ้ืองหลังการจัดการศึกษาแบบโรงเรียน
ชุมชนต้ังอยู่บนปรัชญาปฏิรูปนิยม (ดูเพิ่มเติมได้ที่ ไพฑูรย์ สินลารัตน์,
2560) การเรียนรู้บนฐานคิดน้ี จึงไม่ใช่เพียงการเรียนรู้เร่ืองราวเก่ียวกับ
ชุมชน เลือกสรร ถ่ายทอด ส่งต่อวิถีวัฒนธรรมของชุมชนด้วยสายตา
ของความชื่นชมในคุณค่าจนปราศจากการตั้งคาถาม ในทางตรงข้าม
การเคล่ือนไหวของนักคิดนักการศึกษาผ่านโรงเรียนชุมชนล้วนอยู่บนความคดิ
ความเชอ่ื ในเร่อื งการศึกษาคือเครอ่ื งมอื ในการปลดปล่อยผู้คนจากโครงสร้าง
เชงิ อานาจ คืนอานาจในการเรยี นรู้กลบั ไปท่ผี เู้ รียนและชมุ ชน และเสรมิ พลงั
พลเมืองให้พวกเขาได้ตระหนักถึงพลังของตนจากการเรียนรู้และเรียนรู้
ท่ีนามาพาชุมชนท้องถ่ินของตนไปยังแนวทางที่โจทย์ เป็นเป้าหมายของ
พวกเขาอย่างแทจ้ รงิ

การเรียนรู้ในโรงเรียนและท้องถ่ินที่เต็มไปด้วยความหลากหลาย
ทางวัฒนธรรม (ดูเพิ่มเติมแนวทางพหุวัฒนธรรมศึกษา ได้ที่ นงเยาว์
เนาวรัตน์, 2561., ฐิติมดี อาพัทธนานนท์, 2561) จึงไม่ใช่เพียงแค่การสร้าง
มายาคติของการอยู่ร่วมท่ามกลางความแตกต่าง แต่เป็นการรื้อถอนมโนทัศน์
ของอานาจนาทางวัฒนธรรมในชุดความคิดกระแสหลัก เปิดพ้ืนที่ให้ผู้คน
หลากอัตลักษณ์จานวนมากที่ถูกละเลยได้ส่งเสียงบอกถึงสังคมที่พวกเขา
อยากเห็น อยากร่วมสร้าง และเปิดโอกาสให้พวกเขาได้ลกุ ข้ึนมาเป็นเจ้าของ
การเรียนรู้และการศึกษาด้วยตัวเอง เรื่องที่สาคัญย่ิงคือ อปท. จะต้องไม่ถือ

21ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหนา้ ที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

22

ตนเป็นรัฐเสียเองจนหลงลืมบทบาทหน้าที่ในการเป็นผู้สร้างและเสริมพลัง
ภาคีเครือข่ายความร่วมมือทางการศึกษาจากทุนและรากฐานของชุมชน
มิฉะน้ันพวกเขาก็จะไม่ต่างอะไรกับหน่วยงานราชการที่เป็นร่างทรงคาสั่ง
นโยบาย และเป็นทางผา่ นของอานาจลงสู่ชุมชน ริชาร์ด แฮทเชอร์ (Hatcher,
2013) นักการศึกษาจากสหราชอาณาจักรได้อธิบายปรากฏการณ์น้ีว่า
“ปัจจบุ ัน อปท.จานวนมากได้สูญเสียอานาจในการตัดสนิ ใจและดาเนินการ
ไปพร้อม ๆ กับที่ได้รบั แรงกดดันมากขน้ึ จากรัฐบาลสว่ นกลางที่มุง่ สรา้ งแนว
ปฏิบัติท่ีเป็นแบบแผนหนึ่งเดยี ว หนทางเดยี วที่ อปท.จะสร้างอานาจต่อรอง
กับอานาจจาของรัฐได้ก็คือการสร้างเครือข่ายสนับสนุนทั้งจากประชาชน
และชุมชนวชิ าชพี ผา่ นกระบวนการสร้างนโยบายสาธารณะ และเปิดโอกาส
ให้เครือข่ายความร่วมมือระหวา่ งประชาชน ชุมชนวชิ าชพี ต่าง ๆ และ อปท.
เป็นกลไกความร่วมมือระดับท้องถิ่นในการพัฒนาระบบโรงเรียนของทอ้ งถิ่น
ด้วยวิสัยทัศน์ท่ีต้ังอยู่บนพื้นฐานของประชาธิปไตย ความเท่าเทียม และการ
ปลดแอกจากจากโครงสร้างอานาจท่ีกดทับพวกเขาอยู่”

22 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

บรรณานุกรม

ส�ำ นกั งานเลขาธกิ ารวฒุ สิ ภา. (2560). รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย
พทุ ธศกั ราช 2560. กรงุ เทพฯ
กรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถน่ิ . (2563). แผนพฒั นาการศกึ ษาทอ้ งถน่ิ
(พ.ศ.2561-2565). กระทรวงมหาดไทย. กรงุ เทพฯ
สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำ�นัก
นายกรฐั มนตร.ี (2560). แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาต ิ
ฉบบั ท่ี 12 (พ.ศ.2560 - 2564). กรงุ เทพฯ
ส�ำ นกั งานเลขาธกิ ารสภาการศกึ ษา. 2560. แผนการศกึ ษาแหง่ ชาติ พ.ศ.
2560-2579
ไพฑรู ย์ สนิ ลารตั น.์ (2560). ปรชั ญาการศกึ ษาเบอ้ื งตน้ . ส�ำ นกั พมิ พแ์ หง่
จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั . กรงุ เทพฯ (พมิ พค์ รง้ั ท่ี 10)
ปยิ ะพงษ์ บษุ บงก.์ (2560). การวเิ คราะหน์ โยบายและการวางแผนแบบ
ปรกึ ษาหารอื . คอมมอ่ นบคุ๊ ส. กรงุ เทพฯ
นงเยาว์ เนาวรตั น.์ (2561). การศกึ ษาพหวุ ฒั นธรรม : มมุ มองเชงิ วพิ ากษ์
และการปฏบิ ตั กิ ารในโรงเรยี น. คณะศกึ ษาศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั
เชยี งใหม.่ (พมิ พค์ รง้ั ท่ี 3)
นธิ ิ เอยี วศรวี งศ.์ (2539). “คนื การศกึ ษาใหแ้ กป่ ระชาชน”. วกิ ฤตการณ์
การศกึ ษาไทย. เอกสารประกอบการประชมุ สมั มนา เรอ่ื ง ภาวะ

23ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าที่ในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

วกิ ฤตของระบบการศกึ ษาในปจั จบุ นั : ความเปน็ จรงิ และทางเลอื ก
2-22 ต.ค.2539
ฐติ มิ ดี อาพทั ธนานนท.์ (2561). โรงเรยี นหลากวฒั นธรรม : นโยบายการจดั
การศึกษาของรับไทยในสังคมพหุวัฒนธรรม. สำ�นักพิมพ์แห่ง
จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั . กรงุ เทพฯ
เสนห่ ์ จามรกิ . (2537). สงั คมไทยกบั การพมั นาทก่ี อ่ ใหเ้ กดิ ปญั หา. สถาบนั
ชมุ นมุ ทอ้ งถน่ิ พฒั นา. กรงุ เทพฯ
สำ�นักงานประสานงานการปฏิรูปการศึกษา. (2539). การศึกษาไทย
ในยุคโลกาภวิ ตั น์ : สคู่ วามกา้ วหน้าและความมน่ั คงของชาติ
ในศตวรรษหนา้ . ส�ำ นกั งานปลดั กระทรวงศกึ ษาธกิ าร. กรงุ เทพฯ
ศกั ดช์ิ ยั นริ ญั ทว.ี (2541). ปรชั ญาการศกึ ษา รายงานการวจิ ยั ประกอบการ
ร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ..... . สำ�นักงาน
คณะกรรมการการศกึ ษาแหง่ ชาติ ส�ำ นกั นายกรฐั มนตร.ี กรงุ เทพฯ
Aston, H., Easton, C., Sims, D., et al. (2013). What Works in
Enabling School Improvement? The Role of Middle
Tier. NFER.
Atherton, P., and G. Kingdon. (2010). “The Relative Effectiveness
and Costs of Contract and Regular Teachers in India.”
Center for the Study of African Economics Working
Paper (CSAE) WPS/2010-15

24 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

Bardhan, P. and D. Mookherjee. (2006). “Pro-Poor Targeting and
Accountability of Local Governments in West Bengal.”
Journal of Development Economics, Vol. 79, No. 2,
Pages 303-327
Barnes, M., Skelcher, C., Berirens, H. et al. (2008). Designing
Citizen-Centered Governance. Joseph Rowntree
Foundation
Bertrand Russell. (1976). On Education. George Allen & Unwin
Ltd.
Crossley, D. (2013). What Works in Enabling School
Improvement? The Role of the Middle Tier. Report on
the Research Findings from the York Local Authority Case
Study. NFER.
DfE : Department for Education. (2010). White Paper the
Importance of Teaching. Department for Education
Duflo, E., P. Dupas, and M. Kremer. (2012). “School Governance,
Teacher Incentives, and Pupil-Teacher Ratios:
Experimental Evidence from Kenyan Schools.” NBER
Working Paper Series.

25ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าท่ีในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

Fielding, M., and Moss, P., (2011). Radical Education and the
Common School: A Democratic Alternative.
Routledge.
Galiani, S., and E. Schargrosky. (2002). “Evaluating the Impact of
School Decentralization on Educational Quality.”
Economia, Vol. 2, No. 2, Pages 275-314
Galiani, S., P. Gertler, and Schargrosky. (2008). “School
Decentralization: Helping the Good Get Better, But
Keaving the Poor Behind.” Journal of Public Economics,
Vol. 92, No. 10-11, Paages 2106-2120
Gertler, P., and R. Codina. (2012). “Empowering Parents to Improve
Education: Evidence Rural Mexico.” Journal of
Development Economics, Vol. 99, Pages 68-79
Gaunnarsson, et. al. (2009). “Does Local School Control Raise
Student Outcomes?: Evidence on the Roles of School
Autonomy and Parental Participation.” Economic
Development and Cultural Change, Vol. 58, No.1, Pages
25-52
Hargreaves, D. H. (2011). Leading a Self-improving School
System. National College for School Leadership.

26 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

Hatcher, R. (2013). “Democratizing Local School Systems:
Participation and Vision.” In Allen, M. and Aimley, P. (eds)
Education Beyond the Coalition: Reclaiming Agenda.
Radicaled Books.
Jimenez, E., and Y. Sawada. (1999). “Do Community-Managed
Schools Work? An Evaluation of El Salvador’s EDUCO
Program.” World Bank Economic Review, Vol. 13, No. 3,
Pages 415-441
Jimenez, E., and Y. Sawada. (2003). Does Community
Management Help Keep Kids in Schools? Evidence
Using Panel Data from El Salvador’s EDUCO Program.
The World Bank Gender Impact Evaluation Database.
Washington DC: World Bank
Khattri, E., C. Ling, and S. Jha. (2010). “The Effects of School-based
Management in the Philippines.” World Bank Policy
Research Working Paper No. 5248
King, E., and B. Ozler. (2004). What’s Decentralization Got to Do
with Learning?: School Autonomy and Student
Performance. 21COE Discussion Paper No.54. Interfaces
for Advanced Economic Analysis, Kyoto

27ค�ำถามต่อแนวนโยบายและบทบาทหน้าท่ีในการจดั การศึกษาโดยท้องถิ่น

Muralidharan, K., and V. Sundarara. (2013). “Contract Teachers:
Experimental Evidence from India.” NBER Working Paper
Series 19440
Tan, J., J. Lane, and G. Lassibille. (1999). “Student Outcomes in
Philippine Elementary Schools: An Evaluation of Four
Experiments.” World Bank Economic Review, Vol. 13
No. 3, Paes 493-508
Wainwright, H. (2003). Reclaim the State: Experiments in Popular
Democracy. Verso

28 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

สสสกกกาาาาาาธธธรรราาาเเเรรรดดดณณณิินนินสสสทททุขุขุขาาากกกงงงทททบับัับ่่ีย่ียียกกกงััังงาาาคคครรรดดดปปปเเเกกกคคคคคคยยย้้ี้ีี รรรวววอออแแแงงงลลลทททะะะ้้อ้ออยยยงงงาาาถถถวววิ่น่่นนิิ ไไไกกกไไไทททลลลยยย 1
1
1

นนนพพพ...สสสุภภุุภททัทัั รรร ฮฮฮาาาสสสุุววุวรรรรรรณณณกกกจิจิิจ111

บบบปปปฟขสสใสขใฟฟขใหสบหบสหสบนนนุุุุุุอออขขขขขขกกกรรรนน้้ืืื้นนนนทททสสสิิิกกกงงงภภภภภภคคคฟฟฟ้้้าาานนน่่่วววกกกาาารรราาาาาาทททูสูสูสาาานนนรรรรรรอออพพพพพพ่่ีี่ีขขขุุุขขขดดดะะะสสสงงงภภภอออททท้้้สสสาาาปปปกกกถถถคคคกกกาาานนนงงง่ว่วว่รรราาาัััาาาืืืจจจอออาาาพพพกกกนนนสสสวววบบบรรรรรรจจจสสสรรรงงงุุุทททขขขปปปมมมััันนนุุุบบบซซซวววะะะอออภภภ้้้อออีีี้้้อออสสสัััอออ่ึงงึ่ึ่งสสสััันนนททท่ืืื่่นนนทททาาางงงุุุงงงุุุดดดขขขดดดภภภรรรถถถพพพกกกั้้ังัง้งมมมิิิกกกภภภๆๆๆวววาาาิ่่นน่ินิ ััันนนนนนศศศ444าาารรราาางงง้ัั้ั้นนนเเเโโโรรรึึึกกกสสสกกก(((พพพชชชรรรมมมอออสสสตตตษษษิิิาาาจจจ่่่นนนคคคดดดตติิิตปปปััังงง้้้อออธธธใใใาาาีีีกกกแแแแแแลลิลิิคคคทททนนนงงงาาาทททรรรลลลว้้้ววลลลมมมมมม...รรรกกกีี่ี่่มมม)))ะะะนนนะะะะะะณณณีีีใใใทททาาาีีีโโโทททอออหหหภภภเเเกกกรรรรรร่ีีี่่สสสกกกสสสยยยรรร้้้คคคัััยยยดดดงงงาาาาาา่ียยยี่ีุุุ่ขขขา่่าา่วววเเเรรรสสสูููรรรแแแคคควววงงงรรรงงงบบบุุุไไไขขขไไไเเเสสสลลลัััีีีญญญยยยกกกนนนดดดรรรทททภภภ่่่วววสสสนนนลลลกกกยยย้้้ื่อ่อื่อืรรรััั้้้งงงนนนาาาุุุขขขาาาแแแ็็็ตตติ่่่ิิงงงััังงงบบบพพพโโโภภภนนนพพพขขขเเเ444าาาหหหกกกชชช้้้มมมาาาออออออทททมมมกกกอออืออื่ื่่อาาาพพพยยยงงงยยยมมมงงงาาารรรกกกททททททเเเ์์์เเเรรรคคครรรดดดโโโาาาปปปปปปุุุกกกวววยยยััั้้้งงง์์์รรรปปปรรรูููแแแ็็็็็็นนนนนนมมมสสสงงงััักกกกกกรรรลลล444กกกหหหภภภัััทททงงงรรรษษษะะะทททนนัันัคคคะะะัััวววาาา้ัั้้ักกกงงงมมมาาา่่ีี่ีจจจดดดขขขบบบมมมรรรอออพพพิิิตตตาาากกกีีีบบบเเเทททบบบิิิยยยยยยมมมทททิิิสสสจจจวววบบบคคคาาาอออื่่ื่ือออ่่่นนนเเเั้ั้ั้วววงงงบบบืืือออาาาขขขาาานนนมมมนนนทททาาานนน้้้าาาโโโี้้ี้ีีีีมมมกกกปปปใใใลลลขขขรรรมมมาาาหหหาาาิิิตตตััังงงญญญอออจจจาาารรรญญญพพพแแแิิิดดดดดดงงงเเเสสสหหหตตตลลล้้้าาาอออยยย่่่ยยยาา้้า้ ่่่งงงาาานนนิิิะะะมมมนนนาาางงงััังงงเเเดดดสสสคคคบบบกกกเเเกกกเเเกกกปปปตตต้้้าาารรร์์์กกกาาาาาาาาาาาา็็็็็็นนนิิินนนมมมมมมรรรลลลรรรรรรรรร

1 นพ. สภุ ทั ร ฮาสุวรรณกิจ ผู้อานวยการโรงพยาบาลจะนะ จ.สงขลา และ
11อออส1 นดดดโนนมตตีตีีพพพสนนน...รสาาาสสนยยยภุ ภภุุิสกกกทั ทัทัิตสสสรรรจโโโฮมมมฬุ ฮฮาสสสาาาสรรรลสสวุนนนงวุวุ รกสสสิิิรรรรรรตติติิ ณณณณจจจกฬุุฬุฬ์มกกจิ หาาาจิิจลลลผาผผงงงอู้วกกกอูู้้อิท�ำรรราานยณณณนนวาววยลมมม์์์ ยยกัยหหหกกาาาาพาารวววรรโ.ทิิทิทศรโโรรงยยย.พงงาาา2พพลลลย5ยยยยยัััา3าาบ4พพพบบา...าาลศศศลลจ...จจะ222ะะน555นนะ333ะะ444จ.จจส..งสสขงงลขขาลล าาแลแแะลลอะะดตี นายก

29สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดินทางท่ีคดเคี้ยวและยาวไกล

2

สาธารณสุขไปสู่ อปท.นับตั้งแต่มี พ.ร.บ.กาหนดแผนและข้ันตอนการ
กระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 นั้นมีความคบื หนา้ น้อยมาก

อย่างไรก็ตาม การกระจายอานาจด้านสาธารณสุขไปสู่
การ ป กคร องส่ ว น ท้อ งถ่ิน เ ป็ น ทิศ ทาง ท่ี อาร ย ป ร ะ เ ท ศ ต่ า ง ก็ เ ดิ น ไ ป สู่
ทิศทางน้ี เป็นการสร้างพันธะกรณีที่สาคัญระหว่างประชาชนกับการ
จัดการตนเองผ่าน อปท. คาถามสาคัญคงไม่ใช่ว่าควรจะกระจายอานาจ
ด้านสาธารณสุขหรือไม่ แต่คาถามคือ ควรจะกระจายอานาจลงมาสู่
การปกครองทอ้ งถนิ่ อย่างไร เพื่อให้เกิดประโยชนก์ ับประชาชนสูงสุด

งานเขียนชิ้นนี้ เรียบเรียงจากประสบการณ์การทางานส่วนตัว
และความคิดความเห็นของผู้คนที่ผ่านการรับรู้ของผู้เขียน ร่วมกับ
การทบทวนเอกสาร (Document Review) มาเรียบเรียง ดังนั้น
สาระของงานเขียนชิ้นน้ี จึงมีกลิ่นอายของความเป็นมุมมองจาก
ทัศนะแบบประสบการณ์นิยม (Experimentalism) หรือ ปฏิบัตินิยม
(Pragmatism) มากกว่ามติ ิทางวิชาการทีค่ รอบคลุม

30 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

3

สว่ นท่ี 1 : การกระจายอานาจด้านสาธารณสขุ ภารกิจที่ลา่ ชา้

ชุ ด ค ว า ม คิ ด เ ร่ื อ ง ก า ร ก ร ะ จ า ย อ า น า จ สู่ ท้ อ ง ถ่ิ น กั บ มิ ติ ด้ า น
สาธารณสุขนัน้ ยงั มีมายาคตทิ ีก่ ดทับอยู่หลายประการ

มายาคติประการท่ีหน่ึง คือ ความไม่เท่าเทียมเชิงความรู้และ
ข้อมูล (asymmetry of information) ท้ังน้ีเพราะการจัดการสุขภาพ
และโรคภัยไข้เจ็บนั้นมีความจาเพาะด้านความรู้และข้อมูลอยู่มาก จึงมี
การผูกขาดโดยวิชาชีพด้านสุขภาพมาตลอด ความไม่เท่ากันของข้อมูล
ทาให้อานาจของวิชาชีพสุขภาพมีอานาจเหนือกว่าบุคคลนอกวิชาชีพ
อยา่ งมาก และมีสว่ นอยา่ งยง่ิ ต่อความเชือ่ งช้าในการกระจายอานาจด้าน
สุขภาพ ทาให้ผู้คนส่วนหน่ึงยอมจานน และยังทาให้พลเมืองท่ีแข็งขัน
ไม่สามารถช่วยคิดหรือออกแบบระบบด้านการสาธารณสุขอย่างใหม่ที่
เน้นการมสี ว่ นร่วมและการบริหารจัดการได้อยา่ งมพี ลัง

มายาคติประการท่ีสอง คือ กิจการการสาธารณสุขเป็นภาระ
ดา้ นงบประมาณมาก เพราะนอกจากภาระดา้ นการลงทุนอาคารสถานท่ี
ครุภัณฑ์แล้ว ยังมีภาระในด้านเงินเดือนและค่าตอบแทนของบุคลากรที่
สูงมากด้วย อีกทั้งค่ารกั ษาพยาบาลเองก็มคี า่ ใช้จ่ายสงู กาหนดงบได้ยาก
เบิกกลับมาได้น้อย ต้องตามจ่ายหลังการส่งต่อ มีโอกาสขาดทุนหรือ
เขา้ เนอื้ สงู มากๆ งบประมาณที่จะนาไปพฒั นาท้องถ่ินลดลง ทาให้ อปท.
ส่วนใหญ่ ไม่กล้าทีจ่ ะรบั ถ่ายโอนโรงพยาบาลมาไว้ในความดแู ล

31สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดินทางท่ีคดเคี้ยวและยาวไกล

4

มายาคติประการท่ีสาม คือ ข้อจากัดของภาควิชาชีพด้าน
สุขภาพเอง ที่ไม่อยากไปอยู่ในความปกครองของ อปท.ท้ังเพราะกลัว
การเปลี่ยนแปลง กลัวว่าจะมีสวัสดิการที่ลดลง และกลัวว่าจะมีอิทธิพล
ท้องถิน่ เข้ามารบกวนระบบ รวมทง้ั ความรสู้ กึ ทว่ี ่า ผนู้ า อปท.ไมม่ คี วามรู้
ความสามารถในการนาองค์กร ไม่มั่นใจเร่ืองการทุจริตคอรัปช่ันของ
ท้องถิ่น เป็นต้น การที่ข้าราชการไม่ยอมเปล่ียนแปลงตนเองในการย้าย
สงั กัด นบั เปน็ อุปสรรคท่สี าคัญทีส่ ดุ ในการถ่ายโอน

เนื่องจากความไม่มีทิศทางของการกระจายอานาจในประเทศ
ไทย ทิศทางการพัฒนาสาธารณสุขในส่วนของการปกครองท้องถิ่น
จึงเป็นไปลักษณะของการร่วมมือร่วมลงขันหรือเป็นหุ้นส่วนกัน มากกว่า
การใช้แนวทางการถา่ ยโอนภารกจิ หรือการถ่ายโอนองค์กร

ส่วนท่ี 2 : รูปธรรมการกระจายอานาจด้านสาธารณสุขแบบไป
ไม่สดุ

ในช่วงเวลา 20 ปีท่ีผ่านมานับต้ังแต่การมี พ.ร.บ. กาหนดแผน
และขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ.2542 ซ่ึงไม่ได้มี
รูปธรรมการกระจายอานาจด้านสาธารณสุขท่ีชัดเจน แต่ก็มีการส่งมอบ
ถ่ายโอนภารกิจบางอย่างให้กับท้องถิ่นเช่นการสุขาภิบาล การจัดการ
ขยะ การควบคุมโรคระบาด ซ่ึงจะนับเป็นความก้าวหน้าทีละขั้นทีละ
ตอนก็ได้ หรอื อาจมองวา่ เปน็ การไมย่ อมกระจายอยา่ งเต็มรปู แบบก็ได้

32 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

5

ทั้งน้ีรูปธรรมของการกระจายอานาจด้านสาธารณสุขแบบไป
ไมส่ ดุ ของระบบราชการไทยทน่ี ่าสนใจได้แก่

2.1 กองทนุ สุขภาพทอ้ งถ่นิ นวตั กรรมในกรอบกรง

กองทุนสุขภาพท้องถ่ิน หรือกองทุนสุขภาพตาบล หรือชื่อเต็ม
ว่า กองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท้องถ่ิน เป็นนวัตกรรมด้าน
สาธารณสุขภายใต้ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545
มาตรา 47 ท่ีมุ่งเน้นให้ อปท.บริหารจัดการกองทุนเพ่ือการสร้างเสริม
สุขภาพ การป้องกันโรคและการฟื้นฟูสมรรถภาพ และการรักษาพยาบาล
ระดับปฐมภูมิเชิงรุกในพื้นท่ี โดยสนับสนุนให้กลุม่ ประชาชน ร่วมดาเนิน
กิจกรรม2

กติกากลางของกองทุนฯ ตามระเบียบของ สปสช.3 จะใช้วิธี
ลงขัน จาก สปสช. (ในปีงบ 2564 จัดสรรที่รายหัวละ 45 บาท) และ
เงินสมทบจาก อปท. ไม่น้อยกว่าสัดส่วนท่ีกาหนด กล่าวคือ ให้สมทบ
เงินไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 ,40, 50 ในกรณีรายได้ของ อปท. ไม่รวมเงิน

2 สืบคน้ ขอ้ มูลเพม่ิ เตมิ ไดท้ ี่ http://obt.nhso.go.th/
32 สืบคน้ ข้อมลู เพิ่มเตมิ ได้ทจาี่ hกttp://obt.nhso.go.th/
h3 สttบื pคs:น้ //ขwอ้ มwลู wเพ.nมิ่ hเsตoมิ .gไดoจ้.tาhก/ s htottrapgse:///dwowwwn.lnohasdos./gmo.athin//s1to1r3a/gสeา/รdะoสwาคnัญloads/
กmอaงiทnนุ/1ต1า3บ/ลส_า-ร_ะ.สp�dำคfัญกองทุนต�ำบล_-_.pdf

33สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดนิ ทางท่ีคดเคี้ยวและยาวไกล

6

อุดหนุน ต่ากว่า 6 ล้านบาท, 6 ถึง 20 ล้านบาท และสูงกว่า 20 ล้านบาท
ตามลาดับ

มีการออกแบบให้ผู้บริหารสูงสุดของ อปท. เป็นประธาน ปลัด
อปท.เป็นกรรมการและเลขานุการ มีคณะกรรมการราว 15 คน ได้แก่
หัวหน้าหน่วยบริการปฐมภูมิ (รพ.สต.) ไม่เกิน 2 คน และ อาสาสมัคร
สาธารณสขุ ประจาหมูบ่ า้ น (อสม.) จานวน 2 คน สว่ นสาธารณสุขอาเภอ
และผู้อานวยการโรงพยาบาลมีบทบาทเป็นเพียงท่ีปรึกษา ทาให้
ดุลอานาจในการบริหารจัดการกองทุนฯ อยู่ในมือของท้องถิ่นเกือบจะ
สมบรู ณ์

ด้วยความไม่พร้อมของ อปท.เอง ข้อจากัดของกฎระเบียบท่ี
แน่นหนาทั้งจาก สปสช. อปท. รวมท้ังองค์กรตรวจสอบ เช่น สานักงาน
ตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) จึงพบปรากฏการณ์ที่สาคัญ 3 ประการ
กล่าวคือ

(1) โครงการส่วนใหญ่ยังเป็นโครงการของหน่วยบริการ
สาธารณสุขปฐมภูมิ (รพ.สต.) โครงการที่มาจากภาคประชาชนมีน้อย
มาก ภาคประชาชนในพื้นที่ยังไม่สามารถแทรกตัวเข้ามาจัดทาโครงการ
ต่าง ๆ ได้มากนัก

34 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

7

(2) โครงการท่ีเกิดข้ึน มีความซ้าของการดาเนินการมาก
เช่นนามาคัดกรองเบาหวาน ก็ทาซ้า ๆ ทุกปี โดยตัวโครงการท่ีเขียน
ก็เพียงเปลี่ยนปี พ.ศ. จนกลายเป็นแหล่งงบประมาณของงานประจา
ของ รพ.สต. ไปในท่สี ดุ

(3) มีงบเหลือในกองทุนจานวนมาก จาก 7,740 กองทุน พบว่า
ในปี 2563 ทุกกองทุนรวมกัน มียอดเงินคงเหลือ 3,983,397,242 บาท
(46.16 % ของรายรับปีงบ 2563 รวมกับยอดคงเหลือยกมาในปีงบ
2562) ทั้งน้ีกรุงเทพมหานคร ในปี 2563 มียอดกองทุนยกมา
356,876,505 บาท ได้รับจัดสรรเพิ่มอีก 357,667,110 บาท รวมมีงบ
714,543,615 บาท แต่ในปี 2563 กลับไม่มีรายจ่ายแม้แต่บาทเดียว
(กองทุนหลักประกันสุขภาพท้องถิ่น, 2564) จึงไม่ได้รับการจัดสรรงบปี
2564 เพิ่มเติมจาก สปสช. ประสิทธิภาพในการใช้งบจึงยังไม่ตอบสนอง
เปา้ หมายของกองทุนฯ

ในมมุ หนึง่ กองทนุ สขุ ภาพท้องถิน่ ถอื เปน็ นวัตกรรมการกระจาย
อานาจที่ก้าวหน้า ในการออกแบบให้มีการร่วมสมทบงบระหว่างงบ
หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้ากับงบจาก อปท. แต่แท้จริงนวัตกรรมน้ียัง
จากัดอยู่ในกรอบของระเบียบราชการอันแน่นหนา ประชาชนยังไม่
สามารถเข้ามาเสนอโครงการได้อย่างหลากหลาย กองทุนสุขภาพ
ท้องถิ่นจึงยังเป็น “นวัตกรรมในกรอบกรง” ที่ยังรอการทลายกรอบ
อยา่ งจริงจัง

35สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดนิ ทางที่คดเคี้ยวและยาวไกล

8

2.2 กองทุนฟื้นฟูสมรรถภาพที่จาเป็นต่อสุขภาพระดับ
จังหวัด

ในปี 2552 สปสช.ทาโครงการนาร่องกองทุนด้านการฟ้ืนฟู
สมรรถภาพท่ีอานาจเจริญและอุบลราชธานี โดยการสมทบงบจาก
สปสช. และ อบจ.ในสัดสว่ น 100 : 40 ต่อมา ปี 2553 ได้ขยายโครงการ
ไปทหี่ นองบวั ลาภู เพมิ่ สดั สว่ นสมทบเป็น 100 : 100 และบอรด์ สปสช.
ได้มีมติในปี 2554 ให้ตั้งกองทุนฟื้นฟูสมรรถภาพท่ีจาเป็นต่อสุขภาพ
ระดับจังหวัด (สานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, 2555) โดยในปี
2562 มจี ังหวัดทไี่ ด้ตงั้ กองทุนนีแ้ ลว้ 42 จงั หวัด

ทง้ั น้ี กลุ่มเปา้ หมายของกองทนุ ฯกาหนดไว้ 4 กลุม่ คือ คนพกิ าร
ผู้สูงอายุ ผู้ป่วยในระยะก่ึงเฉียบพลัน และผู้ที่มีภาวะพ่ึงพิงที่มีต้องได้รับ
การฟน้ื ฟูสมรรถภาพ

งบประมาณของกองทุนฟ้ืนฟูสมรรถภาพ ประกอบด้วย งบ
สปสช. : อบจ. 100 : 100 ใช้แนวคิดเดียวกับกองทุนสุขภาพตาบล
นั่นคือ ให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เป็นประธาน และ
มีปลัดอบจ. เป็นกรรมการและเลขานุการ โดยในปีงบ 2564 สปสช.จัดงบ
ใหร้ ายหัวละ 5 บาท อบจ.ตอ้ งสมทบอีกรายหัวละ 5 บาท ดังน้นั จงั หวัด
ทมี่ ปี ระชากร 1 ล้านคน กจ็ ะมีงบในกองทุนปีละ 10 ลา้ นบาท เป็นตน้

36 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

9

ข้อสังเกตท่ีสาคัญก็คือ แม้จะเป็นหุ้นส่วน แต่ก็เต็มไปด้วย
ระเบียบมากมายในระบบราชการ งบส่วนใหญ่ยังใช้ในการอบรม
ใหค้ วามรู้ ใหบ้ ริการฟืน้ ฟสู มรรถภาพ ซอื้ รถเขน็ แจก ปรับบา้ นเหมาะกับ
คนพิการ แต่ยากที่จะนาไปใช้ในกิจกรรมอ่ืน ๆ เช่น การขับเคล่ือน
รณรงค์สิทธิด้านสุขภาพของคนพิการ การส่งเสริมอาชีพคนพิการ
การศึกษาของคนพิการ มิติการใช้งบประมาณจึงยังออกไปในกล่ินอาย
แบบการสงั คมสงเคราะห์

เนื่องจากองค์กรคนพิการยังไม่มีการรวมตัวที่เข้มแข็งในระดับ
จังหวัด ส่งผลให้ผู้ที่ใช้งบประมาณก้อนน้ี ยังเป็นโรงพยาบาล
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาบล และองค์การบริหารส่วนตาบล
(อบต.) เป็นส่วนใหญ่ โดยท่ีองค์กร ชมรมคนพิการ ยังมีบทบาทน้อย
ทั้งในเชิงการกาหนดนโยบายการใช้งบประมาณในจังหวัด และการทา
โครงการหรอื กจิ กรรมท่ฉี กี กรอบจากระบบราชการแบบเดิม ๆ

2.3 งานกู้ชีพกูภ้ ัยและบรกิ ารการแพทย์ฉกุ เฉิน

ภารกิจการกูภ้ ัยนัน้ เดมิ มักจากัดอย่ทู กี่ ารกภู้ ัยจากภัยธรรมชาติ
ไฟไหม้ อุทุกภัย แต่การกู้ชีพหรือการแพทย์ฉุกเฉินกับบทบาทท้องถิ่น
เพิ่งได้มีการพัฒนารูปแบบมาเพียง 13 ปี ตาม พ.ร.บ.การแพทย์ฉุกเฉิน
พ.ศ. 2551 มาตรา 33 วรรคสองทไ่ี ด้กาหนดให้คณะกรรมการการแพทย์
ฉุกเฉิน สนับสนุน และกาหนดหลักเกณฑ์ให้ท้องถิ่นเป็นผู้ดาเนินงาน

37สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดินทางที่คดเคี้ยวและยาวไกล

10

และบริหารจัดการระบบการแพทย์ฉุกเฉิน โดยอาจได้รับการอุดหนุน
จากกองทุน

งานการแพทย์ฉุกเฉิน ผ่าน 1669 เป็นภารกิจของท้องถิ่น
ร่วมกับสถาบันการแพทย์ฉุกเฉิน (สพฉ.) มาต้ังแต่ปี 2553 ทั้ง อบจ.
เทศบาล และ อบต.ต่างก็ได้จัดซื้อรถพยาบาลฉุกเฉิน มีการอบรมอาสา
กู้ชีพกู้ภัย มีการแบ่งระดับศักยภาพเป็น 3 ระดับ คือ ระดับพื้นฐานหรือ
First Responder ท่ีมุ่งเน้นการรับส่งผู้ป่วยอย่างปลอดภัย ระดับท่ี 2
คือระดับ BLS หรือ Basic Life Support สามารถช่วยฟื้นคืนชีพ
เบื้องต้นได้ด้วย และระดับสูง Advance Life Support (ALS) หรือ
รถฉุกเฉินของโรงพยาบาลต่าง ๆ ทั้งนี้ศักยภาพของทีมกู้ชีพของ
ท้องถิ่นส่วนใหญ่จะอยู่ในกลุ่มพ้ืนฐานคือ FR และส่วนน้อยท่ีมีศักยภาพ
ในระดบั BLS

แม้จะมีการกระจายความรับผิดชอบมายังท้องถ่ิน แต่ราชการ
ส่วนกลางกย็ งั ควบคุมท้องถ่ินอย่างเข้มงวด เนน้ การทากฎระเบียบ ไมไ่ ด้
สนใจบริบทความจริงของการให้บริการประชาชน ตัวอย่างที่ชัดเจน
ได้แก่ กรณีหนังสือส่ังการลงวันท่ี 19 ตุลาคม 2561 อธิบดีกรมส่งเสริม
การปกครองส่วนท้องถิ่น มีหนังสือสั่งการซักซ้อมการใช้และรักษา
รถยนต์ของ อปท. พ.ศ.2548 สาระสาคัญท่ีว่า “การดาเนินการ
การแพทย์ฉุกเฉินของ อปท.ต้องเป็นตาม พ.ร.บ.การแพทย์ฉุกเฉิน
พ.ศ.2551 ที่ต้องไดร้ บั ดแู ลอยา่ งทันทว่ งที รถพยาบาลฉุกเฉินจึงจะเอาไปให้

38 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

11

ในกรณีอื่นไม่ได้”4 หนังสือส่ังการดังกล่าว ทาให้รถฉุกเฉินของ อปท.
จะไปรับส่งผู้ป่วยไปพบแพทย์ตามใบนัดไม่ได้ จะส่งผู้ยากไร้หรือผู้ป่วย
ตดิ เตียงไปโรงพยาบาลกรณีไม่ฉุกเฉินหรือรับผู้ป่วยที่รักษาหายแล้วกลับ
บ้านก็ไม่ได้ เว้นแต่กรณีรถของ อปท. ไปส่งผู้ป่วยและต้องเดินทางกลับ
อยู่แล้ว ซ่ึงชัดเจนว่า ที่ราชการส่วนกลางไม่เปิดช่องให้ท้องถ่ิน ได้คิด
ไดว้ างระบบของตนเองแตอ่ ย่างใด

กอ่ นหน้าน้ี ก็เคยมกี รณีทส่ี านักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดิน (สตง.)
ทักทว้ งการซอ้ื วัคซนี ปอ้ งกนั โรคพิษสนุ ัขบา้ มาฉดี สุนัขและแมวในท้องถิ่น
นั้นไม่ใช่ภารกิจของท้องถิ่นและขัดต่อกฎหมาย ทาให้การซ้ือวัคซีนฉีด
สุนัขหยุดชะงัก จนเกิดโรคพิษสุนัขบ้าระบาด ต่อมาในปี 2561 สานัก
นายกรัฐมนตรี และกระทรวงมหาดไทย จึงยอมออกประกาศให้ท้องถ่ิน
สามารถซื้อวคั ซนี มาฉีดให้สุนัขเพ่ือป้องกนั โรคพิษสุนขั บา้ ได้

2.4 การถ่ายโอนสถานีอนามัยหรือโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตาบล

การกระจายอานาจด้านสาธารณสุขตาม พ.ร.บ.กาหนดแผน
และขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 น้ัน จนถึงวันนี้

4 อา้ งองิ
h4 ttอp้า:/ง/อwิงwwht.dtpla:./g/ow.thw/wup.dlolaad.g/toe.mthp/luatpel/oteamd/ptNeemwps/l2a0t1e8//t1e1m/4p9N11e2w_s1/.
p20d1f 8/11/49112_1.pdf

39สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดินทางท่ีคดเค้ียวและยาวไกล

12

มคี วามคืบหน้าเพียงเลก็ น้อย กล่าวคือ กระทรวงสาธารณสขุ ได้ถา่ ยโอน
หน่วยบริการทางสาธารณสุขระดับปฐมภูมิคือ สถานีอนามัย (สอ.)
ในอดีต หรือ โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาบล (รพ.สต.) ในปัจจุบัน
ให้แก่ อปท.ตามแผนปฏิบัตกิ ารกาหนดขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่
อปท.(ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2545 และ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2551 โดยมี สอ. หรอื
รพ.สต.ทีถ่ า่ ยโอนให้แก่ อปท. ไปแล้ว ในชว่ งระยะเวลา 9 ปี คือ ระหวา่ ง
ปี พ.ศ. 2551 - 2559 รวมท้ังส้ินเพียง 51 แห่งเท่านั้น หรือคิดเป็น
รอ้ ยละ 0.005 ของหนว่ ยบรกิ ารปฐมภูมิทั้งหมดในกระทรวงสาธารณสุข
ซึ่งมีจานวน 10,873 แห่ง ทั้งนี้จานวน อปท.ที่รับการถ่ายโอนท้ังส้ินมี
จานวน 36 แหง่ ใน 23 จังหวัด

การถ่ายโอนที่เกิดขึ้นนั้น ได้มีการถ่ายโอนไปยัง อปท.
3 ประเภท ไดแ้ ก่ เทศบาล อบต.และเมอื งพทั ยา ดงั แสดงในตาราง

ประเภท จานวนทีถ่ า่ ยโอน (แห่ง) จานวนหนว่ ย

อปท. 2551 2555 2557 2559 ปฐมภูมิ

ที่ถา่ ยโอนไป

(แหง่ )

เทศบาล 12 4 4 0 20

อบต. 16 13 0 1 30

เมอื งพทั ยา 0 0 1 0 1

รวม 28 17 5 1 51

ทม่ี า: จรวยพร ศรศี ศลักษณ์, สถาบนั วิจยั ระบบสาธารณสขุ , 18 ตุลาคม 2564

40 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

13

สาหรับการถ่ายโอนโรงพยาบาลให้กับ อปท.น้ัน ไม่มีการถ่าย
โอนดังกล่าวแม้แต่โรงพยาบาลเดียว อุปสรรคสาคัญท่ีสุดของการถ่าย
โอนคือ บุคลากรด้านสาธารณสุขที่อยู่ในองค์กรไม่ยอมรับการถ่ายโอน
จากข้าราชการไปเป็นข้าราชการส่วนท้องถ่ิน ทาให้การถ่ายโอนโดย
สมัครจึงมีน้อยมาก ประกอบกับกระทรวงสาธารณสุขเองก็ไม่ได้มีความ
ชัดเจนว่าต้องมีการถ่ายโอน จึงไม่ได้ออกมาตรการจูงใจใด ๆ หรือ
มาตรการเชงิ บงั คับแต่อย่างใด

2.5 โรงพยาบาล อปท.

การ รั บ การ ถ่าย โ อน โ ร ง พย าบ า ล จ า ก กร ะ ทร ว ง ส าธ า ร ณ สุ ข
มายังท้องถิ่นน้ันเป็นสิ่งท่ีไม่เคยเกิดข้ึนในประเทศไทย ดังน้ัน การเปิด
โรงพยาบาลที่ อปท.เป็นเจ้าของเอง จึงเป็นทางเลือกที่ดีสาหรับท้องถ่ิน
ท่มี งี บประมาณมากพอเชน่ อบจ. หรอื เทศบาลนคร

2.5.1 โรงพยาบาลเทศบาลนครอุดรธานี ต้นแบบโรงพยาบาล
สงั กัดเทศบาลนคร

งานสาธารณสุขของเทศบาลนครอุดรธานีเร่ิมจากการจัดตั้ง
ศูนย์บริการสาธารณสุขต้ังแต่ยังเป็นเทศบาลเมือง โดยมีศูนย์บริการ
สาธารณสุขแห่งแรกตั้งที่สานักงานเทศบาล ต่อมาขยายออกไปตามมุม
เมืองจนในปัจจุบันมีท้ังหมด 4 ศูนย์ โดยทุกศูนย์มีแพทย์ประจาทุกวัน
และพัฒนามาจนสร้างโรงพยาบาลเทศบาลนครอุดรธานี ซึ่งมีพิธีเปิด

41สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดินทางท่ีคดเคี้ยวและยาวไกล

14

อย่างเป็นทางการ ในวันท่ี 14 ธันวาคม 2558 ภายใต้คาขวัญ “บริการ
ด้วยใจ ห่วงใยสขุ ภาพ”

ในวันเปิดทาการน้ัน โรงพยาบาลฯ มีแพทย์กว่า 10 คน เป็น
แพทย์สงั กดั เทศบาลเองหนง่ึ คน ทีเ่ หลือเปน็ แพทย์หมุนเวียน มพี ยาบาล
17 คน ทันตแพทย์ 3 ทันตภิบาล 2 เภสัชกร 6 รวมเจ้าหน้าที่ท้ังหมด
กว่า 100 คน ให้การบริการตรวจโรคทั่วไป ทันตกรรม ห้อง lab รังสี
วิทยา อุบัติเหตุฉุกเฉิน เวชศาสตร์ฟ้ืนฟู แพทย์แผนไทย แพทย์แผนจีน
กายภาพบาบัด และอกี 2 หน่วยเฉพาะทาง คือ ศูนยฟ์ อกไต ทใ่ี ห้บริการ
ผู้ป่วยได้ถึงวันละ 72 คน และการตรวจวินิจฉัยด้วยเครื่องเอกซเรย์
คอมพิวเตอร์ (CT Scan) และ เครื่องเอกซเรย์คลื่นแม่เหล็กไฟฟ้า (MRI)
โดยมีโรงพยาบาลอุดรธานี และโรงพยาบาลค่ายประจักษ์ศิลปาคม เป็น
หน่วยรบั ส่งต่อผปู้ ว่ ย (สปสช. เขต 8 อดุ รธานี, 2558)

โรงพยาบาลเทศบาลนครอุดรธานีเป็นเทศบาลที่มรี ายรบั อันดับ
ต้นๆของประเทศไทย ในปีงบประมาณ 2562 เทศบาลนครอุดรธานี
มีรายได้เป็นอันดับ 6 จานวน 1,555.98 ล้านบาท (คมชัดลึก, 2558)
สาหรับงบรายจ่ายประจาปี 2564 จานวน 1,422 ล้านบาท เป็นงบของ
กองสาธารณสุขท้ังส้ิน 212,192,460 บาท หรือคิดเป็น 14.92% ของ
งบประมาณรายจ่ายประจาปีท่ีเทศบาลนครอุดรธานีต้องให้การ
สนับสนุน (สานักงานเทศบาลนครอุดรธานี, 2564) อย่างไรก็ตามตัว
โรงพยาบาลเองก็ยังมีรายรับเงินบารุงอ่ืนท่ีเรียกเก็บจากการรักษาพยาบาล

42 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

15

ท่ีสามารถนามาใช้เพิ่มเติมนอกจากงบประมาณท่ีได้รับการสนับสนุน
จากเทศบาลนครอุดรธานีดว้ ย

จะเห็นได้ว่า การมีโรงพยาบาลของท้องถ่ินไว้ดูแลประชาชน
มีภาระด้านงบประมาณพอสมควร อย่างไรก็ตามเชื่อว่าเทศบาลนคร
ต่าง ๆ ต่างก็สนใจที่จะสรา้ งโรงพยาบาลของเทศบาลเอง

2.5.2 โรงพยาบาลองค์การบริหารส่วนจังหวัดภูเก็ต โรงพยาบาล
อบจ.แห่งแรกของประเทศไทย

โรงพยาบาล อบจ.ภูเก็ต เป็นโรงพยาบาล อบจ.แห่งแรกและ
แหง่ เดียวในประเทศไทย ท่นี ่ีเดมิ เป็นโรงพยาบาลพญาไท ต่อมาปิดตวั ลง
อบจ.ภเู ก็ตจึงได้ซื้อมา ได้ปรบั ปรุงอาคารต้ังแต่ปี 2551 ทบุ ฝาหอ้ งพิเศษ
ให้เป็นหอผู้ป่วยสามัญ และเปิดให้บริการต้ังแต่วันท่ี 31 พฤษภาคม
2554 มีขนาด 129 เตียง ปัจจุบันมีประชาชนทุกบัตรสิทธ์มิ ารับบริการ
วันละ 600-800 คน (คมชัดลึก, 2558) ช่วยลดภาระของโรงพยาบาล
ศูนย์วชิระภเู กต็ ขนาด 503 เตียง และโรงพยาบาลชมุ ชนขนาด 60 เตยี ง
อกี 2 แห่งบนเกาะภเู ก็ตได้เปน็ อย่างดี

เนื่องจากโรงพยาบาลนี้เป็นแห่งแรกที่บริหารงานโดย อบจ.
จึงมีข้อติดขดั เรื่องระเบยี บอย่างมาก ตอ้ งแก้กตกิ ามากมาย อาทิ การซื้อ
เคร่ืองมือแพทย์ การซื้อยานอกบัญชี การจ่ายเงินเดือนแพทย์ในอัตรา
ที่สูงเพื่อจูงใจแพทย์ให้มาอยู่ ซึ่งไม่มีระเบียบของ อบจ. รองรับ และ

43สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดนิ ทางท่ีคดเคี้ยวและยาวไกล